推進我國地方人大制度中的基層民主 (www.chinalawedu.com)

沙の迷塵 2005-09-28

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推進我國地方人大制度中的基層民主

作者：華東師范大學法政系·蔣德海

　　我國建國以后的很長時間里，人大制度和基層民主建設未能同步發展。我國地方人大制度在1954年就已確立，而基層民主的真正實施只是在80年代后期才開始。當基層民主發展起來以后，我們不得不思考：在人大制度建設中，基層民主究竟處于一種什么樣的地位？基層民主的發展對人大制度建設意義何在？等等。顯然，這些問題的解決，不僅對于我國人大制度建設，而且對于我國正在進行的政治體制改革及民主和法制建設都有極為重要的意義。

　　一、基層民主是我國人大制度的核心內容之一

　　人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是我國人民民主的制度化和法律化。從邏輯上說，人民代表大會的質量與人民民主的發展成正比。人民代表大會既是人民民主的法律化，那么，發展和推進人民民主就是人民代表大會的根本宗旨。它包含兩個基本含義：其一，人民民主推進人民代表大會制度的發展，人民代表大會制度的發展，取決于人民民主的發展，取決于人民民主的發展水平。如我國1953年選舉法確立了直接選舉和間接選舉并用的原則，鄧小平同志在當時的選舉法草案說明中指出：“這是由我國目前的社會情況，人民還有很多缺乏選舉經驗及文盲尚多等實際條件決定的。”1979年選舉法把直接選舉的范圍擴大到了縣級，是一個較大的改革，也是我國人民民主水平的表現。其二，完備、健全的人民代表大會制度也將有力地推進人民民主。人民代表大會制度不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。這種保障意味著，不僅人民民主具有創造和推進人民代表大會制度的功能，而且人民代表大會制度也有推進人民民主的作用。比如，人民民主需要的民主能力和民主素質，除了教育外，最有效的辦法之一就是將人民群眾納入到人民民主的實踐，即通過完備、健全人民代表大會制度，最大程度上實現人民管理國家、管理社會事務的能力和積極性，使人民在當家作主的過程中，培養其民主能力和發展其民主素質。

　　其次，從內容看，基層民主是人民民主的主要的表現之一。當我們說人民代表大會制度是我國人民民主的表現時，這里的民主不是抽象的符號，而有其真實的內容，這首先就是基層民主。沒有基層民主，其它民主就難以得到真正的發展。這不僅在于人民群眾是社會的基礎，而且在于民主的運行內涵著基層的起點。1949年9月，在北京召開了第一次中國人民政治協商會議，為什么新中國誕生前夕不召開更能代表全國人民意志的人民代表大會而召開政治協商會議呢？主要的原因就在于作為全國人民代表大會基礎的地方人民代表大會還無法召開。中國面臨全國解放。新中國即將誕生，但是，此時，在中國境內，土地改革在廣大新解放區還沒有開展，人民革命戰爭還在局部地區進行，人民群眾還沒有充分地組織起來，官僚買辦和封建勢力還沒有肅清，人民政權有待于鞏固，召開人民代表大會的條件還不成熟。新中國建立后，短短的三年內，勝利完成了社會改革和恢復國民經濟的任務，全國基本解放，土地改革的任務徹底完成，人民群眾的覺悟大大提高，在這種條件下，第一次全國人民代表大會終于在1954年舉行。

　　此外，基層民主也是我國人民民主最普遍的表現。我國人民民主專政的特點被廣泛理解為人民當家作主，在我國人民代表大會制度下，人民當家作主最主要的政治權利之一就是基層民主，即人民群眾根據憲法和法律的規定，通過基層民主這種方式實現對有關社會事務和文化事業的管理，同時也實現人民當家作主管理國家事務的權利。可見，基層民主是我國社會主義民主政治的重要方面，是我國人民民主不可缺少的環節和表現形式。我國民主法制建設，在一定意義上，就是基層民主的建設。而基層民主建設的狀況，也反映了我國人民民主的性質。這個問題應當引起充分的重視。我國1954年憲法就確立了基層群眾自治的人民民主原則，但從1954年以后我國人民民主制度的建設看，基層民主并沒有受到應有重視。上文已經提到，我國基層民主的真正發展是在1987年以后。基層民主發展的不足，嚴重影響了我國人民民主制度的建設，也對我國人民代表大會制度帶來了巨大的破壞。文革期間，作為我國人民民生根本制度的全國人民代表大會及其人大常委會10年沒有開展工作，人民民主及其制度的實際效能極大地被削弱。在這其中，雖然有政治、歷史、社會及文化等一系列因素，但基層民主沒有得到應有的發展，無疑是一個重要的原因。

　　因此，基層民主建設作為地方人大建設的核心內容，必然也是我國整個人大制度的重要組成部分。還在1979年的五屆二次人大會議上，彭真委員長講到選舉法修改時，就指出了基層民主對我國人大制度的重要意義。他指出，全國二千多個縣，代表由人民直接選舉、撤換，直接掌握在人民手里。縣級人大選出省級人大代表，省人大代表再選出全國人大代表，代表受原選舉單位和選民的監督，并可隨時撤換。各級人大選舉產生本級人大常委會和人民政府，人大和它的常委會監督政府、法院和檢察院的工作，九億人民把國家的命運掌握在自己手中。在這種情況下，林彪、“四人幫”一類的野心家、陰謀家想篡奪國家的領導權就困難了。我國人民代表大會制度基礎是地方人民代表大會。全國人大代表是地方人大代表選舉產生的，從人民代表產生的方式、程序和過程看，地方人大的選舉機制無疑具有基礎作用。如果地方人大的選舉及性質不能充分反映和體現人民民主，那么，上一級人民代表大會的民主性就會受到影響和削弱。因此，作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，地方人大制度建設是我國整個人民代表大會制度的有機組成部分，而地方人大制度建設中基層民主的質量，不能不關系到我國人大制度的人民民主性質。

　　改革開放以后，我國黨和國家領導人對基層民主非常重視，這對我國人大制度建設具有積極意義。鄧小平同志曾多次講到：“在民主的實踐方面，我們過去做得不夠，并且犯過錯誤”，今后，要從改革制度著手，“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制”，要“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利。”80年代初，當廣西羅城、宜山等地農村建立村民委員會，提出村民自我管理、自我教育、自我服務的政治主張時，這一做法立即得到黨中央的充分肯定，并很快在黨的正式文件中得到提倡。黨的十二大報告肯定了基層民主管理和群眾自治的意義。1992年憲法正式用法律肯定了村民委員會這一群眾自治組織。1986年，中共中央和國務院在發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》時，強調要重視村民委員會建設。1987年黨的十三大報告重申了十二大報告的有關精神，1987年11月，六屆全國人大常委會正式通過《村委會組織法（試行）》，并正式確立了村民自治的原則及其框架。1998年，修改后的《村民委員會組織法》又出臺。不僅如此，我國近年在地方人大制度建設方面也取得了重大發展。如縣級以上人大設立常委會，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力等。過去，地方人大不設常委會，地方許多與人民群眾息息相通的重大問題得不到充分審議和及時決定，人民群眾也無法通過正常渠道規范地參與地方國家事務的管理，地方人大設立常委會在很大程度上改變了這種狀況。它通過聯系代表、開展視察和調查、受理人民群眾來信和來訪等形式，反映人民群眾的意見和要求，保障人民的合法權益。此外，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，是我國立法體制上的一個重大突破，它調動了地方的積極性和創造性，大大加快了地方法制建設的步伐。

　　二、我國人大制度在基層民主建設中的不足

　　基層民主是我國人大的核心內容之一，但從我國人大建設來看，基層民主建設還有尚待改進的地方。筆者認為主要是四個問題：

　　第一，基層民主建設發展不平衡。我國1954年憲法就確立了基層民主的基本原則。1954年12月31日第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》規定：“居民委員會是群眾自治性的居民自治。”1982年憲法進一步確定：“城市和農村按照居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”但從我國近年基層民主的實踐看，農村基層民主發展較快。我國從1987年開始實施農村村民自治，經過10多年來持續不斷的努力，已獲得重要進步。全國有近6億農民參加過三輪以上直接選舉，一大批比較正直能干的農民走上領導崗位，也淘汰了一批不勝任者。據民政部統計，在村委會選舉中，約有15％的上屆村委會主任落選，新的村委會成員，70%以上具有初中以上文化程度，年齡也明顯降低。村民自治使農民參政議政的能力得到了鍛煉，打破了“農民沒文化，素質低，不關心民主”等成見。通過村民選舉，農村中已經崛起了一批新生代干部。為此，中國農村問題專家把村民自治看成是“中國民主化進程的偉大起點”。但是，在城市，雖然居委會制度實施已有45年，但由于城市與農村的條件不同，城市基層民主一直沒能有效實施。今天我國城市居委會更接近于政府的一個附屬組織，這與憲法規定的居委會的性質是有距離的。

　　第二，村民自治的民主化進程有待引導。我國1987年以來開始實施的農村基層群眾自治，雖然已取得較大成績，但從實踐看，尚有不少問題需要解決。從制度上說，村民自治與民主政治并不等同，不能以為農村實行了村民自治就實現了民主。在一般政治學和歷史學文獻中，自治要領主要用來描述中世紀歐洲城市的政治特征，現在也用來表述多民族國家中少數民族與多數民族的關系，與市場經濟相對應的民主政治的主要思想是行政分權。而對我國大部分農村來說，市場經濟還不充分。其次，我國存在較長時間封建專制的傳統，宗教的、道德的、宗法的影響在我國農村還廣泛存在，村民民主法制意識還相當落后，人治和清官意識還有很大影響。在這種條件下，農民所需要的政治代表，正如馬克思所說“一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，……并從上面賜給他們雨水和陽光。”這導致一些背離民主的“鄉村權威”獲得了較大的發展空間，而有些村民甚至幾塊錢就可以出讓自己的選舉權。因此，如何保證村民自治的民主性質和民主方向是我國基層民主建設不得不考慮的問題。此外，從我國村民自治的現狀看，來自基層權力的阻撓也不小。有學者指出：農村村民自治“真正好的情形，對鄉村干部的個人素質有很大的依賴性，而好的鄉村干部是少數。多數鄉村干部對民主選舉是抵觸的，賄選、操縱選舉的現象并不少見，不少地方還有直接任命村委會干部。”這些看法未必全面，但應當看到，基層民主在我國農村的發展還有很多工作要做。

　　第三，基層民主和地方人大制度聯系的密切程度不夠，或者說基層民主在地方人大制度中的作用沒有充分反映出來。如前所述，我國農村基層群眾自治主要是1987年以后的事，而城市基層群眾自治迄今還在探索。從城市來看，我國地方人大目前與基層民主的聯系并不密切。城市中的人民代表大會制度由于沒有完備和充分的基層民主作為依托，其選舉的形式性較濃。從農村來看，雖然1987年以來村民自治有了很大的發展，但由于農村基層群眾自治中還存在的問題，農村基層民主與地方人大的密切程度還沒有發生根本的改變，從而也不能不影響地方人大作為地方權力機關的作用。不久前媒體廣為報道的廣東普寧市七個民警濫殺四位村民的惡性事件曾引起舉國的關注。但是更值得關注的是此案發生后，在兩年多的時間里，被殺村民的親屬先后27次到本地、廣州和北京控告、上訪，共達254人次。在我國，行政機關、司法機關都是從屬于權力機關的國家機構，它們受命于權力機關，并要向權力機關負責，而權力機關要向人民負責。而對于這樣一件驚人的濫用職權案，在兩年多的時間里竟要二百多人向有關部門投訴上訪，最后由于新聞界的干預才得以公正解決，可見權力機關向人民負責這一重要的民主法治原則在我國尚待在制度上真正落實。

　　第四，對基層民主及其權力機關的認識具有片面性。如在地方國家機關和中央國家機關的關系上（這里的國家機關包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關），人民一般比較注意“中央國家機關的各項任務都要通過地方國家機關的活動才能同人民群眾見面落實到基層”，“中央國家機關的各項任務都要通過地方國家機關了解的情況，掌握社會基層動態”。換言之，在基層民主和地方人大及上級組織之間，人們更多看到和注重的是上級對下級的管理及下級為上級服務的職能。其實，人大制度與行政制度有很大的區別，前者的活動原則是民主原則，表現為少數服從多數，而后者的活動原則是服從原則，表現為下級服從上級。我國憲法規定，各級地方人民政府向本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作，這里適用的就是下級服從上級的行政原則。而地方人大與全國人大的關系并不是這種行政關系。當然，全國人大作為全國人民的代表大會，具有更大更高的代表性，但這里的更高更大，主要是指立法權及實施監督的權限。另外，我國憲法規定，地方人大有義務保障全國人大及其常委會立法廳本地區的實施，這種保障義務內涵著，不管哪級機關的行為，如果違背憲法和法律，地方人大都有權加以抵制。因此，從人大制度看，地方人大和全國人大的關系，一層重要含義，即地方人大是全國人在的民主基礎。全國人大和地方人大都要向人民負責，而地方人大更具有直接性。人民群眾向全國人大的反映和意見要通過地方人大來落實，同時，全國人大是由地方人大選舉的代表組成的，全國人大的決定反映了各地方人大代表的最一般的意見，是各級地方人大代表意見平衡的表現。顯然，地方人大的民主化、法制化對于推進我國人大制度具有重要的意義。

　　三、以發展基層民主為目標，推進地方人大制度建設

　　從基層民主的角度考慮我國人大制度建設，最有意義的是完善和推進我國人民代表大會制度向人民負責的機制。如前所述，我國人大在向人民負責的制度建設方面已經做了大量工作，但實際效能仍有不理想之處，主要表現在人大向人民負責缺乏有效的強制性保障。因此，發展基層民主，推進地方人大建設，其根本內容之一就是要創造一種必須向人民負責，不得不向人民負責的機制。在這方面，筆者提出以下一些建議：

　　第一，完善人大對人民負責的機制建設。主要有兩個方面，一是提高地方人大信訪制度的地位，把接待基層群眾、為人民主持正義作為地方人大的主要日常工作之一。接待群眾。解決群眾的問題是地方人大發揮權力機關作用的重要形式。一般來說，群眾找到地方人大，尋求地方人大解決的問題往往是在行政機關、司法機關或公安機關遇到麻煩的問題；這其中，有的可能是對行政機關、司法機關或公安機關適用法律不理解，這需要權力機關站在人民立場向人民說明。但更多的涉及到濫用職權和司法腐敗。在這條件下，地方人大作為人民行使權力的機關理應為人民講話，為人民伸張正義，這是地方人大“向人民負責”的重要表現。二是提高地方人大在國家機構體系中的地位。我國憲法規定，地方人大是地方權力機關，其它國家機關產生于權力機關，受權力機關監督向權力機關負責。但從實際看，這方面的制度和機制尚不完備。因此，是否可以考慮對地方人大行使官員監督權和罷免權的制度加以改革。地方人大對官員的監督制度化、經常化、先行化，發現有問題的或不稱職的官民及時罷免，而不能等出了大案，司法機關結案后才行使罷免權。同時，監督和考核的重心應從一年一度的工作報告轉為平時監督，更注重監督的質量而不以形式為依據。

　　第二，提高人民代表的政治質量。這方面有兩個考慮：（1）人民代表職業化。這涉及人民代表的雙重職責問題。我國現在人民代表都是兼職，而且在這種兼職中，人大代表的職責和工作往往只占很少一部分，在這種情況下，人大代表的職能較難真正發揮。比如，全國人大每年開一次會，一般十多天，而這要求來自各行各業的3000名左右代表相當深入地討論全國性的重大事務，這很不現實。在這方面，國外的議員制度可以借鑒。在實行議會制的國家，議員的工作就是開會議事，一年中絕大部分時間都在開會，而不開會議事的時候卻極少。如英國議會每年開會兩次，第一會期從三月末開始，到8月初結束，第二會期從10月底到12月圣誕節前結束。為此，應考慮逐步實行人大代表職業化。即人大代表專職從事人民代表工作，俸祿由國家供給，可以連任。由于人大代表職業化，人大代表的效能和素質將大大提高，各級人民代表的數量可以大大減少。（2）增加人民代表的實質性功能。我國目前的人大代表制度對不少成員而言，主要還是一種榮譽。在這種條件下，人大制度的有效性及國家最高權力機構的功能都將大大受到影響。比如，工人代表往往被理解為勞動模范，知識分子代表則被理解為著名的科學家。其實，人民代表與勞動模范或科學家并不是同一個概念。人大代表的標準主要應當是參政議政的能力及是否有為人民講話的膽量和獻身精神，在某種意義上，一個好的人大代表恰恰要以犧牲個人的專業為前提。另外，把各方面的代表用行業性的身份來限定也不合理。難道知識分子就不能為工人農民講話？或者華僑就不能為工人、農民或知識分子講話？因此，筆者建議，各行各業的代表人物，應當是各行各業各方面、各階層推選的代表，但這代表本身卻可以具有各種身份。比如，工人代表就可以是知識分子，也可以是律師、干部或華僑，只要他能夠被工人擁護并能夠代表工人利益，其它也一樣。（3）人民代表資格制度合理化。在人民代表職能化尚未實施之前，可以先對人民代表的資格進行限制。比如，擔任政府某些行政職務的官員的公民就不再擔任人大代表，真正保證人大代表職能的發揮。

　　第三，充分創造條件，擴大基層民主的范圍和效能。我國1979年選舉法把直接選舉的范圍擴大到了縣以下，這是一個重大的進步。但從實踐看，直接選舉的質和量還有待于發展：（1）直接選舉的范圍應擴大到基層單位負責人。這涉及到基層民主的內容。從現代民主和法制看，作為民主保障的法制主要是提供一種產生合格領導人的制度。德國學者馬克斯。韋伯闡述了一種嚴格意義上的民主模式，他把民主僅僅看做為確定合格的領袖提供途徑。美國學者熊彼特也強調：民主不過是人民選擇“誰能夠決策”的一種機制，在這種機制下，“作為選民的人民運用這種方法定期在可能的領袖人物之間進行選擇。”這無疑是合理的。這一觀點，早在19世紀中葉，就受到了馬克思主義經典作家的關注。馬克思、恩格斯在當時評論英國工人爭取普選權的斗爭時指出：“實現普選權的必然結果就是工人階級的政治統治。”我國選舉法規定的直接選舉是人民代表的選舉，在人民代表的作用沒有重大變化的條件下，其影響有限。擴大基層民主，除了改變人民代表的作用，另一個重要的途徑就是要實現基層領導普選。這方面，我國鄉村村民自治是一個良好的開端。1998年歲末，四川遂寧市發生了一件具有里程碑意義的事件，這個市的步云鄉由全體選民直接選出了鄉長。選舉對外界幾乎是秘密進行的，而選舉過程具有標準的競選形式。事后結果公布后，在全社會引起了巨大反響。（2）直接選舉應廣泛引進競選機制。一般來說，競選的成本較大，競選的后果難以預料，但競選的公平和民主意義是明顯的。競選是市場經濟的產物，在我國轉向市場經濟體制以后，體現市場經濟公平和效率的原則也應當滲透到我國社會生活的一切領域。我國現行的《村委會組織法》還沒有關于競選的規定，但一些農村自發地采用了競選方式。據稱，在1998年的村委會選舉中，吉林梨樹縣336個村的608名村委會主任候選人，全部發表了競選演講，上述四川步云鄉則是標準的競選。隨著市場經濟的發展，現代民主和法制的要件正在我國逐步地形成。法律應創造條件并鼓勵一切為人民謀利益并有獻身精神的人出來競選，充分的、普遍的競選是現代民主和法制的基本形式，它將從根本上推進我國民主和法制的現代化。

　　第四，加大市場經濟的改革力度，全方位推進我國基層民主，為人大制度構筑更堅實的民主基礎。在農村，進一步推進基層群眾自治建設，使農村基礎自治法律化、普遍化和規范化。我國自1987年開始實施村民自治以來，農村基層民主有了很大的進步。為了進一步加大基層民主建設的力度，1998年 11月 4日，全國人大常委會第 5次會議通過的新的《中領人民共和國村民委員會組織法》對村委員會的直接選舉，。規定了一些新的措施，體現了民主選舉的特點，從法律上保證了農村基層群眾自治組織選舉的民主性。但也應當看到，我國農村傳統宗族制度及道德倫理等的存在，對村民基層民主的負面影響仍然存在，甚至在某種程度上還在加大，以至不少學者都注意到了我國民主和法治進程中的“鄉土資源”。筆者認為，我國農村基層民主化的過程，實際上是傳統宗族制度及其倫理影響逐步衰落的過程，推進這個過程最有力的方式是通過法制建設加大市場經濟改革的力度，通過市場經濟的充分發展，在農村形成代表市場經濟發展方向的利益群體，從而推進我國基層民主的發展。

　　從城市看，現行的居委會和社區制度都與農村基層民主有很大的不同，主要在于城市居民的單位身份制還沒有打破，隨著我國市場經濟的發展，作為城市特征的“單位人”也將逐步讓位于“社會人”，這其實正是梅因所說的從身份社會向契約社會的進步。伴隨著這個歷史進程，要求我國居委會和社區制度也加以發展。一種思路是現行人民政府或街道直接領導下的居民委員會模式逐漸演變為純粹居民自治組織，使城市的基層民主模式向農村靠擾。與此相適應，居民委員會的功能應大大增加，現行街道具有的許多功能應逐步向居民委員會轉讓。當然，這取決于“單位人”向“社會人”轉化的進程。另一種思路是發展社區民主，即在傳統的居民委員會模式外尋找出一種適合城市基層居民自治的民主制度。隨著社區制度的成熟，發展出不同干居民委員會的城市基層民主。第三種思路是發展單位基層民主，這一點，上述直接選舉的范圍時已有所論及。這是在現行居委會和社區的自治性質尚未形成時的過渡。不管怎么樣，這三種思路的方向都是要完善我國城市基層民主。毫無疑問，基層民主的發展，將直接影響我國地方人大的性質，從而大大推進社會的民主化和社會主義法治國家的建設進程。