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部門預(yù)算編制中存在的主要問題 吳 琦
隨著部門預(yù)算改革的深入，財(cái)政預(yù)算管理整體水平提升，財(cái)政資金使用效益和效果有所提高，但與此同時(shí)，通過近幾年開展的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制中存在以下一些共性問題。 一是部門預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整、細(xì)化。按照規(guī)定，各部門收支及以前年度的各項(xiàng)結(jié)余都應(yīng)在預(yù)算編制中全面體現(xiàn)，但部分單位的各項(xiàng)收入和結(jié)余資金 未全部納入預(yù)算。如部分單位的上級(jí)補(bǔ)助資金，由于對(duì)口下?lián)埽煌ㄟ^財(cái)政，財(cái)政難以全面掌握；部分單位編制部門預(yù)算時(shí)未將所有的附屬單位包含在內(nèi)；部分單位 未將房屋租賃收入等國有資產(chǎn)有償使用收入納入部門預(yù)算。“打包切塊”資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在預(yù)算編制中體現(xiàn)，給有資金分配 權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，這些部門在二次分配過程中，往往會(huì)擠占挪用、滯留應(yīng)撥未撥資金，同時(shí)也會(huì)造成部分項(xiàng)目資金分配過小過散，重點(diǎn)不突出，資金效 益不明顯。而由于“打包切塊”資金本身編制內(nèi)容就不夠細(xì)化，使得財(cái)政部門的監(jiān)督難以到位，不能起到應(yīng)有的約束作用。 二是部門預(yù)算編制方法不科學(xué)。多年來，預(yù)算編制采取的是“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，雖較好地發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際操作中，為滿 足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭(zhēng)取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致 結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無 從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。 三是科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)較低，實(shí)際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，業(yè)務(wù)招待費(fèi)按照單位公務(wù)費(fèi)2%編制， 預(yù)算金額通常在千余元到幾萬元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業(yè)務(wù)交流活動(dòng)的增多，招待費(fèi)用需求明顯加大。為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際，一些 單位多采取在會(huì)議費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)中列支，有些單位甚至擠占項(xiàng)目支出，造成核算不實(shí)。 此外對(duì)會(huì)議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費(fèi)無統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。目前，對(duì)此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時(shí)，加大了資金控制與管理的難度。 四是部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制尚未建立。由于財(cái)政部門與其他部門的職能和分工不同，財(cái)政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額 度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時(shí)從自身利益出發(fā)過高預(yù)估某些項(xiàng)目。財(cái)政雖進(jìn)行了一些削減，但有些項(xiàng)目的資金預(yù)算仍然高于 實(shí)際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過大。而部門預(yù)算改革已推廣多年，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，卻鮮有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì) 考究。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。年初部門預(yù)算編制中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)雖單獨(dú)編制，但多數(shù)部門未單獨(dú)歸集項(xiàng)目支出，而是與 日常公用經(jīng)費(fèi)中的會(huì)議費(fèi)、購置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等相混淆。造成實(shí)際的項(xiàng)目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。而在具體編制過程中，由于各部門項(xiàng)目缺乏可比 性，可行性論證專業(yè)性較強(qiáng)，因此財(cái)政對(duì)其預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核也存在一定難度。 針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面逐步加以解決： （一）逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，特別是專項(xiàng)預(yù)算，力求準(zhǔn)確、細(xì)化；財(cái)政部門要加強(qiáng) 對(duì)重點(diǎn)部門或單位預(yù)算編制工作的前期調(diào)查、指導(dǎo)與審核，重點(diǎn)調(diào)查和審核專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性以及收入與支出的完整性，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和 科學(xué)性；對(duì)于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款；規(guī)范上級(jí)補(bǔ)助資金撥付渠道，對(duì)垂直部門資金撥付行為作出限制性規(guī)定。 （二）研究確定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對(duì)于低標(biāo)準(zhǔn)和無標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目加緊進(jìn)行深入調(diào)查與分析，既要考慮工作需要，也要考慮地區(qū)財(cái)力可能以及可操作性，不易一刀切，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用。 （三）完善預(yù)算編制與執(zhí)行制衡機(jī)制，提高預(yù)算編制的約束力。采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對(duì)部門或單位預(yù)算資金使用 情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。加強(qiáng)對(duì)決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度， 在確保決算信息的真實(shí)、可靠的同時(shí)，充分體現(xiàn)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。 部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。推動(dòng)部門預(yù)算的發(fā)展，一方面需要財(cái)政部門加大對(duì)部門預(yù)算編制工作的 宣傳，并根據(jù)客觀情況制定科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面也需要各預(yù)算部門提高對(duì)部門預(yù)算編制工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。解決這些問題還需要各部門 多方面的努力，需要其他財(cái)政改革措施的不斷深入，才能使部門預(yù)算制度日趨完善。 （作者單位：江西省審計(jì)廳） |
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