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1.68萬(wàn)平方公里的北京，大了，還是小了？答案可能仍是后者。“按一個(gè)世界城市的規(guī)模來(lái)比，目前的北京不算大。”參與過建國(guó)后歷次北京市總體規(guī)劃修訂的首都規(guī)劃委員會(huì)咨詢組專家、原北京城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)董光器說(shuō)。
在繼續(xù)擴(kuò)張，還是選擇整理城市存量的問題上，北京有些陷入了僵局。繼續(xù)擴(kuò)張，會(huì)遇到“攤大餅”的質(zhì)疑;僅依靠現(xiàn)有“新城”和它們目前的建設(shè)水平，疏解中心區(qū)人口壓力的目標(biāo)恐怕也還不那么好實(shí)現(xiàn)。但顯然，現(xiàn)在北京兩件事都要做。
“北京需要在更大空間內(nèi)去謀求城市布局。”在《北京市城市總體規(guī)劃（2004?2020年）》上，這幾乎已經(jīng)成為城市規(guī)劃者和北京官員們的共識(shí)。而另一方面，過去以鄰為壑的行政區(qū)隔仍然讓城市之間的競(jìng)爭(zhēng)多于合作。京津冀地區(qū)的其他城市對(duì)于北京這個(gè)首善之區(qū)如今尋求區(qū)域合作的開放姿態(tài)充滿期待，卻也不無(wú)“防犯”。以至于從2002年開始致力于“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”的兩院院士吳良鏞在京津冀區(qū)域研究二期報(bào)告中謹(jǐn)慎地使用“首都地區(qū)”替換“大北京”概念，吳坦承，“我們對(duì)這個(gè)地區(qū)的研究仍是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”。
從城市到區(qū)域，北京已經(jīng)處在城市升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)刻。這個(gè)開放度和繁榮度仍在不斷提高的古老城市看來(lái)正努力在“大”和“小”、“擴(kuò)張空間”和“疏散功能”之間尋找一個(gè)精確的平衡點(diǎn)。
“經(jīng)濟(jì)中心”地位之爭(zhēng)的50年
劉小石1983年調(diào)到北京任市規(guī)劃委員會(huì)主任的時(shí)候，發(fā)生在這個(gè)城市規(guī)劃者和這個(gè)城市體量最大的企業(yè)“首鋼”之間的較量已經(jīng)進(jìn)行了30年，看起來(lái)還根本沒有結(jié)束的跡象。
董光器是這些較量更早的親歷者。他說(shuō)，規(guī)劃師們?cè)谀莻€(gè)時(shí)候兩面受敵:一面是三天兩頭向規(guī)劃部門打報(bào)告的門頭溝區(qū)、豐臺(tái)區(qū)，這些地區(qū)不斷控訴自身利益在首鋼一再擴(kuò)張中“深受其擾”，一面是來(lái)自首鋼的強(qiáng)硬抵制。
“從50年代開始，我們就提出要限制首鋼，一再進(jìn)攻，也一再退讓。50年代首鋼的煉鋼規(guī)模才300萬(wàn)噸，結(jié)果它搞了個(gè)‘明三暗五’，就是對(duì)外稱產(chǎn)量300萬(wàn)噸，實(shí)際生產(chǎn)500萬(wàn)噸。60年代成了‘明五暗八’，到了80年代，我們認(rèn)為首鋼產(chǎn)量的底線應(yīng)該止于800萬(wàn)噸，無(wú)論如何不能擴(kuò)張了，首鋼置之不理，來(lái)了個(gè)‘明八暗十’。”董光器回憶，規(guī)劃部門還想通過規(guī)劃紅線來(lái)限制首鋼的規(guī)模，比如試圖用廠前區(qū)紅線約束后者，但這些空間紅線和產(chǎn)量“紅線”一樣被屢屢突破。
首鋼只是支撐北京工業(yè)化初期生產(chǎn)力的一個(gè)代表，那些和首鋼同一時(shí)期在北京落戶的工業(yè)企業(yè)，都成為和規(guī)劃者們對(duì)立的力量。“北京工業(yè)化的速度驚人，1957、1958、1959這三年，市中心城區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)定局了，地也所剩無(wú)幾了。東郊工業(yè)區(qū)都蓋滿工廠，其他幾個(gè)通惠河兩岸、酒仙橋、石景山、豐臺(tái)、清河幾個(gè)主要工業(yè)區(qū)都形成格局了。”董光器說(shuō)，“北京原有的工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由于在相當(dāng)長(zhǎng)階段只采取了加法而不是加減法并用，就是主要發(fā)展薄弱的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)并未壓縮應(yīng)當(dāng)壓縮的產(chǎn)業(yè)，所以工業(yè)規(guī)模不但沒有控制住，甚至一直保持著兩位數(shù)的增長(zhǎng)。而且重工業(yè)在繼續(xù)發(fā)展。北京過去搞老三件——自行車、縫紉機(jī)、手表;老三件不行了，上新三件——彩電、冰箱、洗衣機(jī)。”
表面看，上世紀(jì)50年代蘇聯(lián)專家的意見左右了這一變局:這場(chǎng)對(duì)城市性質(zhì)的徹底革命中，北京把一個(gè)工人階級(jí)僅占4%的消費(fèi)城市，改造成為工人階級(jí)占1/4以上的莫斯科型的大工業(yè)城市。實(shí)際上，首都成為“經(jīng)濟(jì)中心”的身份選擇還受到更深刻而有力的邏輯所支配。
“為什么要在每個(gè)城市同時(shí)啟動(dòng)消費(fèi)轉(zhuǎn)生產(chǎn)的方案？”劉小石說(shuō)，這是出于在全國(guó)范圍內(nèi)平均分布工業(yè)生產(chǎn)的考慮。“每個(gè)城市不論是在消費(fèi)品上還是在諸如拖拉機(jī)、機(jī)器等生產(chǎn)資料上都盡可能做到自給自足。中國(guó)當(dāng)時(shí)的交通網(wǎng)絡(luò)，特別是鐵路，相對(duì)于國(guó)家的土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用。為了避免這些有限資源的超負(fù)荷使用，所有城市全面生產(chǎn)化，是符合自給自足的整體戰(zhàn)略的。”
過去大部分時(shí)間發(fā)生在規(guī)劃與發(fā)展之間的一系列斗爭(zhēng)中，規(guī)劃師們多數(shù)充當(dāng)了失敗者。“海軍的聲納研究所、船舶研究所也放到北京來(lái)。我們不斷地給中央寫報(bào)告，認(rèn)為這些和北京無(wú)關(guān)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該遷出去，因?yàn)?#8216;經(jīng)濟(jì)中心’的定位，加上首都的基礎(chǔ)條件，這些中央企業(yè)和機(jī)構(gòu)向北京集中的趨勢(shì)很難扭轉(zhuǎn)。1964年和70年代末，我們幾次給中央的報(bào)告提出要限制這個(gè)趨勢(shì)，要外遷企業(yè)，但并沒有被采納。”董光器說(shuō)。
在很多規(guī)劃者看來(lái)，北京在往他們期望的反面走。他們希望中心城區(qū)的人口增長(zhǎng)適可而止，但從350萬(wàn)到850萬(wàn)人口的飛躍用了比預(yù)計(jì)更短的時(shí)間。他們希望北京向“多中心組團(tuán)”模式發(fā)展，結(jié)果邊緣集團(tuán)的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上中心區(qū)，北京至今仍沒有從根本上超越“單中心”城市的格局。
在第一輪“經(jīng)濟(jì)中心”地位的競(jìng)爭(zhēng)中，北京是勝利者，但它為此付出了沉重的代價(jià)，每一次試圖轉(zhuǎn)身的努力都顯得無(wú)比艱難。
劉小石曾經(jīng)遇到了2000年以前唯一一次扭轉(zhuǎn)既有城市格局的機(jī)會(huì)。他上任不久，已經(jīng)深受重工業(yè)負(fù)面影響困擾的北京，交通、能源的全面緊張，使得重新定義首都功能的要求第一次上升到中央決策層面。
“僅到1980年，全國(guó)統(tǒng)一劃分的164個(gè)工業(yè)門類中北京有149個(gè)。北京的建設(shè)投資約有一半用到了發(fā)展工業(yè)上，整個(gè)工業(yè)投資中，以首都鋼鐵公司、燕山石油化工冶煉廠、北京重型機(jī)械廠為主的重工業(yè)占88%，重工業(yè)產(chǎn)值超過了重工業(yè)基地上海和天津，僅次于沈陽(yáng)。這種在世界各國(guó)首都中極為罕見的重工業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶來(lái)的影響就有些嚴(yán)重了。建國(guó)門外就林立著很多大工廠，方莊南面集中形成了化工區(qū)，臭氣熏天。除了城市形象，中心區(qū)的擁堵和郊區(qū)的冷清形成對(duì)照，一些政府智囊意識(shí)到北京已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡的嚴(yán)重城市問題，他們接著認(rèn)為，作為首都，首先要滿足為中央服務(wù)，要保證首都功能。”董光器說(shuō)，“80年代初，當(dāng)時(shí)的中央高層提出北京應(yīng)該成為‘國(guó)際交往中心’，首次明確‘重工業(yè)不要發(fā)展了’。”
但是工業(yè)利潤(rùn)在北京市財(cái)政收入上的話語(yǔ)權(quán)并沒有被弱化。80年代北京市修訂規(guī)劃里盡管首次取消了北京作為“經(jīng)濟(jì)中心”的界定，卻并沒有解決誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)重工業(yè)搬遷后留下空白的問題。在沒有找到可以替代財(cái)稅貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)前，搬遷這些企業(yè)，無(wú)疑會(huì)讓首都失去贏得城市競(jìng)爭(zhēng)力的機(jī)會(huì)。“當(dāng)時(shí)北京只有多種經(jīng)濟(jì)的提法，還沒有形成一、二、三產(chǎn)業(yè)的概念，取消經(jīng)濟(jì)中心提法、放棄重工業(yè)之后，北京計(jì)委有段時(shí)間確實(shí)不知道怎么做了。”
80年代，有一部分城區(qū)工業(yè)開始轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，“但完全是以置換土地，取得土地的地區(qū)差價(jià)為目的”。劉小石說(shuō)，首鋼、燕化這些大企業(yè)在漫長(zhǎng)的時(shí)間里和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的北京城處于膠著狀態(tài)，一個(gè)也沒動(dòng)得了。
事實(shí)上，關(guān)于北京是否要作為“經(jīng)濟(jì)中心”的爭(zhēng)論一直伴隨著城市結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的過程，并未平息，直到最近一次2004年北京市總體規(guī)劃出臺(tái)，相關(guān)爭(zhēng)論仍是幾方意見的焦點(diǎn)。“還有人提出來(lái)，在北京的定位上最后到底還要不要提這個(gè)經(jīng)濟(jì)中心？”董光器回憶，“有市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，以北京的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，這么提法應(yīng)該是允許的。我是顧問，我當(dāng)時(shí)說(shuō)了我的意見:北京的經(jīng)濟(jì)地位不帶有唯一性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)中心，反而可能影響城市將來(lái)格局的優(yōu)化。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就這個(gè)爭(zhēng)議又請(qǐng)示了中央，中央高層認(rèn)為還是不提為好。”
“從北京上世紀(jì)50年代選擇經(jīng)濟(jì)中心定位到最終放棄，如果忽視奧運(yùn)因素，是很難得出全面觀察的。”一名觀察人士認(rèn)為，“北京下決心疏散產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化和引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)，最有力度地施行是從2000年以后，它在申奧成功的時(shí)間點(diǎn)之后。一方面，申奧的客觀約束力讓北京有了按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)際都市的機(jī)會(huì)。另一方面，要注意到‘九五’的時(shí)候，北京用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資只有200多個(gè)億。‘十五’期間，一年是400個(gè)億，‘十一五’，進(jìn)入奧運(yùn)會(huì)高潮期，基礎(chǔ)設(shè)施每年投入700多億，這里面場(chǎng)館建設(shè)資金才占幾十個(gè)億。有了這筆巨大資金，北京才有可能騰出手來(lái)，糾正工業(yè)化期間的城市布局錯(cuò)誤，而不是繼續(xù)依賴工業(yè)化獲得城市升級(jí)資金。”
部分失敗的“城市邊緣集團(tuán)”
城市的規(guī)劃師們?cè)诮?jīng)過一連串失敗后，也開始改變策略。“順勢(shì)而為”是董光器得出的最重要的經(jīng)驗(yàn)之一。
“城市發(fā)展有一個(gè)規(guī)律。人均1000美元到4000美元，城市進(jìn)入一個(gè)快速增長(zhǎng)期。4000美元到5000美元，城市進(jìn)入成熟期，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整就開始了，城市生長(zhǎng)的速度開始減緩。人均2萬(wàn)美元進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，城市就穩(wěn)定下來(lái)。”董光器說(shuō)，北京從1990年到2005年，這15年正處在城市快速發(fā)展期，在這時(shí)期，城市的擴(kuò)張和發(fā)展，誰(shuí)也攔不住。“北京攤大餅是最有代表性的批評(píng)對(duì)象，但人們往往忽視了城市工業(yè)化都是從攤大餅開始的，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的就業(yè)、居住人口，一定會(huì)選擇社會(huì)結(jié)構(gòu)比較完善的老城，不依托老城，是發(fā)展不起來(lái)的。不管是倫敦、巴黎還是東京，很多首都都是從攤大餅開始的，大和小不是絕對(duì)的，你很難說(shuō)北京就應(yīng)該是三環(huán)內(nèi)或者二環(huán)內(nèi)這么大面積，像倫敦從內(nèi)倫敦330平方公里，發(fā)展到外倫敦，都是一樣的。城市要長(zhǎng)大的時(shí)候，攔是攔不住的。”
北京50年代就提出了分散集團(tuán)式。“要對(duì)中心區(qū)大團(tuán)用猴皮筋箍起來(lái)，不讓它往外擴(kuò)展，但最后還是沒攔住。”董光器說(shuō)，“分散集團(tuán)式”這個(gè)理念是對(duì)的，但是過于超前，“人民公社化運(yùn)動(dòng)的時(shí)候提出來(lái)‘大地園林化’，城鄉(xiāng)結(jié)合，從這個(gè)角度提出來(lái)的，認(rèn)為要壓縮市區(qū)規(guī)模，工業(yè)要均勻布局，要發(fā)展新城，這些和現(xiàn)在思路不謀而合的想法，是歪打正著。當(dāng)時(shí)的中心地區(qū)發(fā)展得并不大，才200多平方公里。城市生長(zhǎng)的內(nèi)在要求還在，誰(shuí)也沒有力量來(lái)阻止它。”
現(xiàn)在，很多規(guī)劃人士并不否認(rèn)這個(gè)觀點(diǎn)，北京的大餅也許還要接著攤下去。
某種意義上，在1993年北京市規(guī)劃中提出的10個(gè)邊緣集團(tuán)就是大餅向郊區(qū)擴(kuò)散的一部分。不過，規(guī)劃者們已經(jīng)有了明確思路，他們希望在城市向外擴(kuò)張的過程中，開始中心區(qū)產(chǎn)業(yè)疏散，由這10個(gè)邊緣集團(tuán)或多或少地承擔(dān)起過度負(fù)荷的中心區(qū)功能。但規(guī)劃師發(fā)現(xiàn)，他們遇到了新力量的挑戰(zhàn)。
2004年北京總體規(guī)劃起草者之一的規(guī)劃師王凱介紹，1993年的規(guī)劃就把很多邊緣集團(tuán)作為衛(wèi)星城來(lái)考慮以實(shí)現(xiàn)“多中心”，但那時(shí)候這些新城的建設(shè)主體是區(qū)鎮(zhèn)政府，他們有自己區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展的利益考慮，很多時(shí)候沒法全盤進(jìn)入北京規(guī)劃的視野，“因此，往往地區(qū)利益消解了最終目標(biāo)”。
北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師高揚(yáng)說(shuō)，90年代規(guī)劃望京是個(gè)新城，望京規(guī)劃總占地面積為17.8平方公里，居住人口為33萬(wàn)，能提供11.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，“后來(lái)幾次修改，把工業(yè)區(qū)都變成住宅區(qū)了”。目前望京地區(qū)的人口達(dá)到18.15萬(wàn)人，而為望京地區(qū)內(nèi)部提供的就業(yè)崗位不足2萬(wàn)個(gè)，由北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院陳春妹、劉欣調(diào)查撰寫的《望京地區(qū)交通癥結(jié)淺析》指出，這些年，望京地區(qū)用地功能的變化其實(shí)很大，增加的居民用地達(dá)254.7公頃，這是以占用綠化用地106.6畝和占用工業(yè)和工廠用地148.1畝為代價(jià)的。
幾乎每一個(gè)邊緣集團(tuán)都遇到了類似問題。“清河原來(lái)是工業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)‘優(yōu)二新三’后，企業(yè)不景氣，也賣地，本來(lái)一個(gè)工業(yè)區(qū)全變成住宅區(qū)了。這就讓矛盾惡化了，產(chǎn)業(yè)都沒了。回龍觀和天通苑，是昌平想沾城市化的光，拼命想把觸角伸到市區(qū)，因?yàn)榭拷袇^(qū)的地開發(fā)住宅好賣，結(jié)果住宅越蓋越多。”董光器說(shuō)，“通州本來(lái)是老工業(yè)區(qū)，是整個(gè)郊區(qū)工業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，可是1992年以后，這個(gè)區(qū)域里，發(fā)展經(jīng)濟(jì)過分注重住宅開發(fā)，村村搞開發(fā)，把工廠和倉(cāng)庫(kù)全拿出來(lái)搞住宅。現(xiàn)在通州發(fā)展產(chǎn)業(yè)容量不夠，通州現(xiàn)在40萬(wàn)人，可是其住房開發(fā)可以容納80萬(wàn)人。現(xiàn)在通州產(chǎn)業(yè)沒地了，即使它現(xiàn)在想發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，也沒有用地了。本來(lái)它的人均GDP1000多美元，正是工業(yè)發(fā)展的時(shí)候，把用地給消耗得差不多了。”
北京市區(qū)用地也少了，需要尋找新的開發(fā)用地，同時(shí)郊區(qū)為了發(fā)展也往市里擠，這樣城市中心區(qū)的擴(kuò)張難以控制。這些以調(diào)整結(jié)構(gòu)為目的的城市邊緣區(qū)反而加深了城市的結(jié)構(gòu)性矛盾。北京試圖通過擴(kuò)張邊緣區(qū)來(lái)壓縮中心區(qū)的辦法，在實(shí)際操作中，成了把中心區(qū)這張餅越攤越大。到2004年北京規(guī)劃中，這些當(dāng)年作為郊區(qū)開發(fā)的邊緣集團(tuán)，都已經(jīng)成為中心城區(qū)的范圍。接受采訪的觀察人士認(rèn)為，“最新的總體規(guī)劃，提出中心區(qū)人口到2020年控制在850萬(wàn)，這可能有點(diǎn)理想化”。
“我們又一次被地方的開發(fā)利益打敗了。”董光器說(shuō)按照他的經(jīng)驗(yàn)，北京中心區(qū)這張大餅上現(xiàn)在蓋的住宅，可以裝1000萬(wàn)人，但是就業(yè)崗位不能滿足500萬(wàn)人就業(yè)。
“就是僅僅為了要滿足到500萬(wàn)就業(yè)崗位，還要增加60到80平方公里的產(chǎn)業(yè)區(qū)。北京中間地區(qū)已經(jīng)飽和，不可能再獲得新的建設(shè)區(qū)域，因此必須向現(xiàn)有的城市外圍發(fā)展。”加上仍需要大量轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，北京要進(jìn)一步調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，需要尋找城市增量——新的土地和新的空間。
北京，向東
《北京城市總體規(guī)劃(2004?2020年)》首次把京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)作為一項(xiàng)重要命題。“北京今后將在產(chǎn)業(yè)分工、交通構(gòu)建、市場(chǎng)培育、環(huán)境改善、旅游發(fā)展等五大領(lǐng)域內(nèi)推動(dòng)京津冀地區(qū)的區(qū)域合作。”北京市總體規(guī)劃修編辦公室主任談緒祥說(shuō)，“對(duì)首都來(lái)說(shuō)，最重要的特色是政治和文化，經(jīng)濟(jì)只是北京作為城市的一般性的特質(zhì)，沒有必要過多去表達(dá)經(jīng)濟(jì)中心的位置。”
從城市到區(qū)域，這被看成北京城市升級(jí)在觀念和實(shí)際操作上的重要轉(zhuǎn)折。前提已經(jīng)完成了——北京放棄“經(jīng)濟(jì)中心”地位——北京騰出的這只手，有可能把它身邊的另一座大城市天津解放出來(lái)。
向東，顯然已經(jīng)成為北京選擇城市增量的方向。在這次總體規(guī)劃中，未來(lái)北京重點(diǎn)發(fā)展的3個(gè)新城分別就是位于“東部發(fā)展帶”上的通州、順義和大興區(qū)的亦莊，這些“發(fā)展帶”上的新城將糾正過去邊緣集團(tuán)建設(shè)的失誤，成為市中心人口逐漸轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。而這個(gè)方向的最終指向，是天津。
最早對(duì)將北京規(guī)劃上升到區(qū)域?qū)用娴难芯空呤乔迦A大學(xué)教授吳良鏞。他的“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”在2002年通過了建設(shè)部的審定，前國(guó)家計(jì)委、京津冀三地政府及有關(guān)部門均參與了項(xiàng)目研究。這個(gè)課題讓決策層高度重視的原因，正是它著重強(qiáng)調(diào)的核心思想，“高度重視京津作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中軸線作用，京津冀北的區(qū)域規(guī)劃整體設(shè)想應(yīng)注重‘疏解’與‘集中’。從交通基礎(chǔ)設(shè)施及軟件溝通方面起步，打破割據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀。”——這有可能幫助北京“解圍”。
而改變歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)下的習(xí)慣性思維，對(duì)于嘗試進(jìn)行區(qū)域融合的北京和天津來(lái)說(shuō)都是一個(gè)挑戰(zhàn)。
“京津地區(qū)是世界上絕無(wú)僅有的直徑在130公里地域內(nèi)集中的兩個(gè)超大型城市區(qū)域。”董光器說(shuō)，“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，北京和天津總是較勁，北京有42個(gè)行業(yè)，天津也有42個(gè)行業(yè)，北京有首鋼，天津有天鋼，產(chǎn)業(yè)極為雷同。這樣一來(lái)，互相牽制，大家都發(fā)展不好。”
他回憶說(shuō):“那時(shí)候，中央有一個(gè)30萬(wàn)噸的乙烯項(xiàng)目，要放到華北地區(qū)，北京想要，天津也搶，河北也搶。那時(shí)吳儀是管工業(yè)的副市長(zhǎng)，她說(shuō)，我為了爭(zhēng)取這個(gè)項(xiàng)目跑了100多趟中央計(jì)委，鞋都跑破了。后來(lái)三方爭(zhēng)得太厲害，由高層領(lǐng)導(dǎo)出面，把這個(gè)項(xiàng)目分成三個(gè)，北京、天津和河北各10萬(wàn)噸，北京的10萬(wàn)噸就放在張家灣了，這個(gè)企業(yè)現(xiàn)在早就沒了。化工企業(yè)的規(guī)模現(xiàn)在都上80萬(wàn)噸了，30萬(wàn)噸已經(jīng)是最起碼的規(guī)模，三個(gè)10萬(wàn)噸，效益不高，大家都發(fā)展不起來(lái)。”“為了不受制于天津港，1989年，在天津港吃不飽的情況下，北京投巨資與河北的唐山合作，從零開始，新建京唐港。”
吳良鏞說(shuō)，實(shí)際上從城市研究到區(qū)域研究，上世紀(jì)80年代中期已經(jīng)開始，90年代明確提出用區(qū)域的觀念來(lái)研究京津冀地區(qū)城市群的共同發(fā)展。“‘大北京’的研究是在1996年的一次國(guó)際會(huì)議正式提出的，1999年，該項(xiàng)目被正式列題。”他說(shuō)，“但是因?yàn)楸本┖吞旖虻年P(guān)系很特殊，這樣一來(lái)好像我們是有意要抬高北京的地位，天津就不高興，有一次我到天津講演，當(dāng)時(shí)的天津市長(zhǎng)就委托一位常務(wù)副市長(zhǎng)向我提意見。”在最新的研究成果里，吳良鏞和他的小組用“首都地區(qū)”取代了“大北京”概念。
“發(fā)改委”主導(dǎo)的局面開始出現(xiàn)。幾年前被稱為“廊坊共識(shí)”的京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)是在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司的主持下召開。
“這次北京的總體規(guī)劃和天津的總體規(guī)劃，在國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)通過。現(xiàn)在兩個(gè)規(guī)劃之間的意見就統(tǒng)一了。”董光器說(shuō)，這次總體規(guī)劃，北京要把一部分大化工轉(zhuǎn)移出去，天津吸收，天津是北京的重要港口，相當(dāng)一部分首都功能要往天津疏解，還要向河北疏解。當(dāng)時(shí)提出來(lái)，既然是雙核結(jié)構(gòu)，就要加快北京和天津的聯(lián)系。“這次實(shí)施的結(jié)果就很明顯了。原來(lái)北京到天津的高速只有京津塘一條，現(xiàn)在還要再修一條，在天津規(guī)劃里也提出來(lái)，叫第二條快速公路。為了港口和北京的聯(lián)系，還把原來(lái)的老公路，經(jīng)過保定到北京的公路，也升級(jí)為快速路，三條快速路再加上兩條快速鐵路，北京、亦莊、廊坊、楊村、天津、塘沽、濱海新區(qū)，這個(gè)京津走廊已經(jīng)形成了，‘首都地區(qū)’這個(gè)概念的方向已經(jīng)很明確了，就是把京津冀當(dāng)做一個(gè)整體來(lái)發(fā)展。”
董光器說(shuō)，從城市到區(qū)域，同樣是件因勢(shì)利導(dǎo)的事情。“不能犧牲任何一方。最早北京和天津互相掣肘的原因就在此。天津認(rèn)為，首都已經(jīng)是政治中心了，經(jīng)濟(jì)中心就讓給我吧，這怎么可能呢？現(xiàn)在雙方都有在城市升級(jí)的要求上存在共同的需求了。”他說(shuō)，區(qū)域的提法雖然在1992年的規(guī)劃上就已經(jīng)出現(xiàn)，但到現(xiàn)在才成熟。
“先進(jìn)的城市、落后的地區(qū)”
與河北省的合作，同樣也基于雙方急迫的要求。“京津冀地區(qū)有400多萬(wàn)外地打工人口，300萬(wàn)集中在北京，100萬(wàn)集中在天津，河北省幾乎沒什么人去。”劉小石說(shuō)，北京要快速緩解北京中心城區(qū)人口的壓力，必須要把產(chǎn)業(yè)疏散出去，讓河北分擔(dān)一部分就業(yè)壓力，這也才能是從流動(dòng)人口的源頭上解決問題。但是這個(gè)“先進(jìn)城市”和“落后地區(qū)”的既有差距讓這個(gè)方案看上去缺少可行性。“河北的許多地方仍然不具備接收北京疏散產(chǎn)業(yè)的硬件基礎(chǔ)。”
中國(guó)社科院倪鵬飛博士第一次推出城市競(jìng)爭(zhēng)力排行榜的時(shí)候，綜合排名上海第一、深圳第二、北京第三。倪鵬飛分析北京落后較多的主要原因在于，北京周邊的貧困。
以鄰為壑的區(qū)域分隔產(chǎn)生了城市發(fā)展的邊緣盲區(qū)。北京到河北承德的高速公路遲遲沒有修好就是一個(gè)典型例子。“承德是個(gè)旅游城市，又在中國(guó)的核心地帶，為什么高速公路也這么難修呢？”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成說(shuō)，“北京段修了，而到了河北段，由于資金問題，因?yàn)榭砍械拢鼪]有這個(gè)財(cái)力。而河北省的重點(diǎn)又不在這里，客觀上交通問題就很難解決。”城市本位的發(fā)展方式制造了這一困境。
北京本身是造成這種貧困的原因之一。環(huán)京津貧困帶地處京津冀眾多城市的上風(fēng)上水位置，是京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)。為保護(hù)首都及其他城市的水源和防止風(fēng)沙危害，國(guó)家和地方政府不斷加大對(duì)這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，不斷提高水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。僅在潮白河流域砍掉的工業(yè)項(xiàng)目就達(dá)800多項(xiàng)，這意味著承德每年承擔(dān)著近10個(gè)億的利稅損失。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任魯志強(qiáng)曾把京津地區(qū)與上海做過一個(gè)有趣的數(shù)字比較:從2004年的經(jīng)濟(jì)總量看，天津、北京相加為7215億元，上海是7450億元，規(guī)模相當(dāng)。固定資產(chǎn)投資京津相加為3787億元，上海為3084.66億元。投資規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度京津稍快于上海。但是直觀觀察，京津?qū)χ苓叺貐^(qū)的輻射能力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于上海的輻射能力。
同一個(gè)區(qū)域空間中出現(xiàn)的巨大落差，既是區(qū)域發(fā)展的失衡，也是超大城市本身發(fā)展失衡的延伸。“兩個(gè)過于懸殊的城市相鄰。”肖金成說(shuō)，“這個(gè)小城市是很難發(fā)展的，因?yàn)橐囟急淮蟪鞘形吡恕Ａ硗猓咝姓趬竞彤a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)落差過大，北京的產(chǎn)業(yè)很難轉(zhuǎn)移到張家口和承德去。”
《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》稱，根據(jù)中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，河北省與京津接壤的6個(gè)設(shè)區(qū)市中，32個(gè)貧困縣的面積達(dá)8.3萬(wàn)平方公里，占該地區(qū)總面積的63.3%;其中，貧困人口達(dá)到272.6萬(wàn)。“像河北省這樣在距離首都不到100公里的區(qū)域內(nèi)還存在著大面積貧困化地區(qū)的現(xiàn)象在世界上也是極為少見的。”“消除環(huán)京津貧困帶促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”報(bào)告專項(xiàng)課題組負(fù)責(zé)人之一、河北省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)李嵐說(shuō)。
這份由亞洲開發(fā)銀行最終公布的報(bào)告提出:“環(huán)京津地區(qū)目前存在大規(guī)模的貧困帶。”“這個(gè)貧困帶甚至與西部地區(qū)最貧困的‘三西地區(qū)’（定西、隴西、西海固）處于同一發(fā)展水平。有些指標(biāo)比‘三西’地區(qū)還要低。”李嵐說(shuō)，改革開放初期，環(huán)京津地區(qū)與京津二市的遠(yuǎn)郊縣基本處于同等發(fā)展水平，但20多年后的今天，二者之間形成了巨大的經(jīng)濟(jì)落差。2001年，環(huán)京津貧困帶24縣的農(nóng)民人均純收入、人均GDP、縣均地方財(cái)政收入僅分別為京津遠(yuǎn)郊區(qū)縣的1/3、1/4和1/10。
魯志強(qiáng)說(shuō)，包括濱海新區(qū)在內(nèi)的京津地區(qū)發(fā)展得再快，如果沒有相應(yīng)的城市群的成長(zhǎng)，沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)群，沒有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的成長(zhǎng)，可能也達(dá)不到設(shè)想的“環(huán)渤海地區(qū)共同起飛”的目標(biāo)。反過來(lái)，“面”的滯后會(huì)制約“點(diǎn)”的前進(jìn)。“很難想象，北京成為一個(gè)世界城市，會(huì)允許這樣的貧困城市圍繞在它周圍，‘首都地區(qū)’也是帶動(dòng)冀北共同升級(jí)的方案”。■
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