一、當前開發區存在的主要問題
1、經濟管理權限不足。
隨著2003年以來清理整頓開發區工作的深入以及2004年《行政許可法》的頒布，多數開發區原有的許多集中管理權限被有關部門收回。具有審批和執法權的相關部門在履行公務中，推諉扯皮現象時有發生，致使開發區運行效率大大降低，開發區“一站式辦事，全方位服務”的各種承諾大打折扣。
2、社會事務日益繁重。
隨著開發區開發建設規模的擴張，區內人口不斷增加，文化、教育、衛生、計劃生育、勞動就業、民政福利、公共環境、社會治安、企業黨建、民兵武裝等社會性事務越來越沉重。開發區還要像其他行政區一樣，參加統一開展的各種活動，接受統一組織的各種檢查評比，應酬名目繁多的各類會議，由此導致對口工作機構增加，開發區“人少事多”的矛盾日益凸顯。
3、財政留成相當有限。
多數省級開發區不具有一級財政功能，各類稅收直接上繳當地政府，開發區內公共基礎設施投資、扶持企業發展資金等需要經過論證、報預算、等待審批、資金劃撥等繁瑣程序。這一財政體制嚴重制約了開發區開發、建設和招商的自主性，也降低了開發區運行效率，迫切需要改變。
4、要素瓶頸嚴重制約。
一是土地供應緊張。國土資源部門核準的可開發面積已基本開發完，目前又無法及時補充所需的土地，導致一大批進區項目受到不同程度的影響，擴區呼聲日益高漲。二是投融資難度大。開發區開發建設一般是按照土地開發、融資建設、滾動發展的運行模式進行的。由于政府財力有限，開發區基礎設施建設資金主要依靠融資解決，但目前多數開發區融資渠道有限，融資創新緩慢，資金緊張問題十分突出。三是專業人才匱乏。調研發現，當前開發區在園區規劃建設、經濟談判、專業招商、資本經營、市場運作等方面的專業人才十分緊缺，成為開發區加快發展的又一制約因素。
5、無序競爭十分突出。
調研發現，各級地方政府競相設置工業園區，市有市辦園區，縣有縣辦園區，鎮有鎮辦園區，甚至在一個不大的區域范圍內，各級各類開發區同時并存,為吸引外資，各級各類開發區競相壓價。同時，多數園區沒有明確的產業導向，“揀到籃子都是菜”，形成低水平競爭，無法形成良性循環的發展局面。
6、激勵機制長期缺位。
開發區風險保護和收益分配兩方面的關系沒有理順，內生發展動力不足。一是在風險保護方面，由于沒有對創新主體的保護機制和風險分擔機制，創新的政策風險大，后顧之憂難以解決。二是在收益分配方面，多數開發區無權自行制定工資標準，管理人員的工資按照當地人事部門核定的標準發放?？傮w看，創新無保障、同酬不同工，嚴重削弱開發區發展的活力和后勁。
二、加快開發區發展的對策建議
1、理順管理體制，保障高效運轉。
綜合先進地區開發區的管理經驗，因地制宜，積極探索實行以下管理體制。一是實行“派出機構”管理體制。在有關法規中，明確開發區管委會是所在地人民政府的派出機構，具有行政主體地位，享有同級政府的經濟管理權限。這一管理體制適合于開發面積不大、人口不多、所轄鄉鎮和村（居委會）較少的開發區。二是實行“區區合一”管理體制。同時設立新區政府和開發區管委會，兩塊牌子，一套班子，開發區管委會下設若干經濟管理機構，負責經濟管理事務，其他事務交新區政府負責。這一管理體制適合于規模較大、下轄鄉鎮街道多且列入城市規劃、作為城市新城區建設的開發區。三是實行“區區職責分擔”管理體制。開發區承擔區內經濟管理事務，所在行政區負責社會管理事務。這一管理體制適合于規模較大、下轄鄉鎮街道多但不是規劃新城區的開發區。
2、增強財政獨立性，提高發展自主性。
一是有條件的開發區要設立一級財政，行使財政職能，業務上接受開發區所在地財政部門的指導。二是對沒有設立一級財政的開發區，要積極推動預算單列，允許開發區自主使用上繳稅收中地方留成的絕大部分。開發區范圍內的政府土地出讓金和城市綜合配套費的地方留成部分用于開發區建設。
3、創新融資模式，全面增強發展后勁。
一是以投資公司運作開發區建設。按照建立現代企業制度的要求，鼓勵開發區加快設立多家投資公司，投資公司參與土地收儲和土地一級開發，以市場化方式進行開發建設。二是鼓勵以專業招商模式開發建設。在開發區內劃出土地，全權委托給第三方專業招商。三是鼓勵以股份合作模式開發建設。開發區與第三方合作成立合資股份公司，在開發區中劃定共建園，由股份公司負責園區規劃、投資開發、招商引資和經營管理等工作，收益按照雙方股本比例分成。四是拓展其他融資渠道。鼓勵嘗試BT等方式引進社會資本投資基礎設施及標準廠房、專業市場、倉儲設施等項目。
4、增加后備用地，拓展未來發展空間。
要將盤活存量和拓展增量結合起來，增加用地保障。在盤活存量方面，一是要加強規劃控制，建立嚴格的土地用途管制制度，實行土地項目目錄管理，對不同產業確定不同的用地控制指標和土地最低出讓價。二是要強化土地集約化使用，設立項目投資密度和用地控制指標，并逐步提高標準。三是要對企業生產開工率不足、經濟效益差、稅收能力不強的項目，采取改造、重組、并購等方式優化土地資源配置。四是要激活土地流轉市場，允許流轉村莊、集鎮農民集體所有的建設用地。在拓展增量方面，一是要加強土地利用總體規劃、城鎮總體規劃的修編調整工作，合法增加建設用地規模。二是要用好用活土地整理折抵、城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地置換等政策，保障重大項目用地。三是要鼓勵開展省內土地置換指標調劑，優先支持跨區域合作共建園區。四是要積極向上級政府爭取用地計劃指標，將區內重大工業項目的用地計劃納入省專項。
5、培育吸引人才，加強人力資源保障。
一是要鼓勵開展政策創新，通過增加待遇、提高社會地位、解決后顧之憂等辦法，積極引進開發區發展亟需人才。二是加強開發區與所在地方行政部門之間的“大輪崗”，促進部門之間橫向交流，激活崗位活力，提高工作效能。三是加大培訓力度，促進開發區經濟談判、專業招商、資本經營、市場運作等業務水平的提升。四是爭取上級扶持。爭取省“百人計劃”對開發區的更大支持，爭取更多省直機關、事業單位高級技術、管理人才到開發區掛職、任職。
6、加強規劃引導，實現錯位發展。
一是在規劃制定上，要圍繞特色產業、資源優勢、區位條件、發展基礎，科學定位開發區功能，實行相對集中的開發建設，統籌規劃產業集群布局。二是在項目選擇上，要學會“舍得”，舍棄與主導產業無關的項目，爭取上一批有助于完善主導產業鏈的項目。三是在項目落地上，要本著“專業、集群”的原則，相對集中布置，不斷形成集聚新優勢。四是在政策引導上，要實行“傾斜”，將有限的精力、資金、土地等要素資源投入到與主導產業相關的項目上。
7、加大省政府對各地開發區的支持力度。
一是支持基礎設施建設。優先安排開發區對外聯絡的重要干道,根據發展需要增設靠近開發區的高速公路出入口。二是支持用地指標。將開發區投資額較大的重大工業項目用地列入省專項安排。三是支持環境容量指標。將列入省重點建設的開發區項目，實行環境容量指標單列；節能減排專項資金向開發區傾斜。四是支持開發區共建。研究制定GDP指標分解和跨區域合作的績效考核辦法。五是支持財政資金。在省級財政擔保資金投入、省財政專項轉移支付資金等方面予以傾斜，支持開發區建立中小企業擔保資金、中小企業貸款風險補償資金，加大貼息補助。設立開發區發展綜合獎，省財政安排一定額度的專項資金用于獎勵。
(安徽省經濟研究院供稿 統稿：周云峰 執筆：胡功杰 參與調研人員：吳葆紅 張峰)
