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行政機關不履行內部報批職責可被訴
日 期： 2009-1-12 10:42:43 作 者： 陳伏發 來 源： 人民法院報 內 容： 裁判要旨 行政機關不履行內部報批職責，致許可程序無法續行而影響申請人權益的，屬人民法院行政訴訟受案范圍。 案情 2006年1月4日，被告福建省霞浦縣海洋與漁業局收到原告霞塘村民委員會關于要求審查、核準并頒發龍潭坑海域使用權證的申請報告及相關材料。被告對 該具體海域狀況、歷史權屬糾紛情況審查后，未報有批準權的政府批準，也未予書面通知原告。原告訴稱，其依法提交了相應材料后，被告未履行內部報批職責，請 求法院判令被告對原告的海域使用申請依法批復并頒發使用權證。被告辯稱，用海審批頒證機關是縣級人民政府，被告只是審查審核機關，不是本案適格訴訟主體。 被告對原告用海申請條件的審查審核，以及是否向有批準權的政府報批，系履行行政機關的內部職責，不屬司法審查的范圍。而且，原告申請使用的海域存在權屬糾 紛，原告不具備申請條件，請求駁回原告的訴訟請求。 裁判 霞浦縣人民法院經審理認為，行政機關應當依法履行其法定 職責。根據國家海洋局海域使用申請批準暫行辦法第二條的規定，被告霞浦縣海洋與漁業局依法負責本行政區域內海域使用申請的受理、審查、審核，并負責向同級 人民政府報批。本案被告霞浦縣海洋與漁業局不是法定的海域使用申請批準機關，不具有頒發海域使用證的法定職權，因此，原告要求頒發海域使用證的訴訟請求不 予支持。 同時，根據海域使用申請審批暫行辦法第十條的規定，被告收到海域使用申請后應當在法定期限內依法審查審核，認為符合條件 的，報同級人民政府批準；認為不符合條件的，書面通知海域使用申請者，并說明原因。被告作為同級人民政府的海域使用管理職能部門，對海域使用申請應履行內 部報批或書面通知原告不符合條件的法定職責。被告霞浦縣海洋與漁業局收到申請材料后，對申請材料及所指具體海域情況進行了審查審核，在法定期限內未報同級 人民政府批準，也未通知原告申請不符合條件并說明理由。被告不履行法定職責，致使海域使用申請程序無法續行，原告認為影響了其合法權益而提起行政訴訟，屬 于人民法院行政訴訟的受案范圍。原告的用海申請是否符合條件，屬被告行政自由裁量范疇，被告有權決定向同級人民政府報批或通知原告申請不符合條件。因此， 被告應履行向同級政府報批或答復原告的法定職責。 據此，霞浦縣人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項、 最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決：駁回原告霞浦縣溪南鎮霞塘村民委員會要求被告霞 浦縣海洋與漁業局頒發海域使用權證的請求；被告霞浦縣海洋與漁業局應在30日內履行法定職責。 解析 本案主要涉及行政機關內部報批不作為的可訴性判斷問題。 本案被告以其僅系政府的職能部門為由進行抗辯，認為其審查審核是內部行政行為，不屬行政訴訟受案范圍。內部行政行為，是指上級行政機關對下級行政機 關，或行政機關對內部職能部門及工作人員，基于領導或隸屬關系進行管理的行為，通常只涉及行政機關的內部行政事務。行政許可法第四十三條規定了層級審查與 內部報批制度：依法應當先經下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當自其受理行政許可申請之日起二十日內審查完畢。海域使用管 理法第十七條規定了海域使用許可的內部報批程序：縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和省級政府的規 定報有批準權的人民政府批準。本案的海域使用許可，由被告對申請材料進行審查審核符合條件后報同級人民政府批準，由政府就是否許可海域使用作出決定。本案 的內部報批，體現政府與被告之間的行政管理關系，但內部報批程序的啟動與否對申請人有重大影響，同時又是一個外部行政行為。 最高 人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規定：對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為， 不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該條文以行政行為是否對外產生實際影響為界線，不局限于行政機關間的內部關系，這從實質上界定了行政行為的可訴標準。 對于本案，若被告對原告的申請經過審查后報批，由政府作出了是否許可的決定，該決定即為最終的行為，也是影響原告權益的行為。其中的內部報批行為，不最終 影響原告權益，如果在這個環節就允許原告起訴，將使政府的決定程序受阻。若被告審查審核后不向同級政府報批，行政程序就沒有續行的可能，海域使用申請就此 終結，此時司法權的介入無從影響政府的決定程序，申請人獲得海域使用權的期待落空，該行政行為即為成熟，應屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 |
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