開發區的管理體制

上海有不同層次、不同規模和不同水平的各類開發區，在管理體制上要區別對待，探索建立科學的管理體制。

園區管理模式創新。在現行開發體制下，需要通過對行政管理體制的改革來彌補政府開發的“先天不足”。就是把工業開發區管委會的利益與開發區所在地“區政府”進行適當的分離，

創辦工業開發區的實踐證明，賦予開發區較大的經濟與社會管理權限，支持開發區在管轄區域內自主進行改革創新，是促使開發區較快發展的重要因素。實行區域內的統一管理，并不排斥上級領導機關對開發區工作的指導、監督，但這些工作應該是從宏觀上、戰略上和政策上，而不是具體的、事務性的領導。

作為經濟載體的工業開發區，其“管委會”適宜走“小政府、大中介”、“小管理、大服務”的管理路子。強化為企業服務的“中介職能”，防止政府行為擴大。

工業開發區管理體制從短期看，集權式管理機構可以取得較高的經濟增長效率；從長期看，建章立制、依法辦事的保障約束機制和開放式的管理機構才是真正保證長期經濟發展的至關重要的因素

開發區在自身經濟發展過程中原有的政策優勢和體制優勢逐漸普遍化，產品逐步大眾化，失去競爭優勢，自身的體制創新則停滯不前，目前還逐步涉及到社區建設的問題，

大家一致認為，目前比較適宜開發區的管理體制，應該是管委會和總公司相結合的方式，并逐步由集權式管理機構逐步向制度規范和開放式的管理機構過渡，

一是準政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，還擁有一定的行政審批權，因此，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨立的新開區，大部分開發區在建設初期采取這種模式。

二是開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區和行政區的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區域作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分。

三是以企業為主體的開發體制。在這種模式中，開發主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開發商來規劃、投資開發和管理一個開發區。開發公司不僅要開發工業用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，但不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本靠工業和商業用地開發收入來補償。

開發區的開發模式有兩種類型。一種是政企分離的開發模式。開發區管委會只負責行政審批、管理和制定政策，而開發經營由獨立的開發公司承擔。如，蘇州工業園區實行完全的政企分開，開發區管委會作為管理主體，不直接從事開發區的開發經營，中新合資開發公司負責開發經營。開發區管委會將獲準開發的土地轉讓給開發公司，開發公司開發后進行招商轉讓或出租。這種體制的機構精干、權責明確，在進行大規模成片開發方面有比較明顯的優勢。

另一種是政企合一的開發模式。這一體制的特點是開發區管委會具有管理者與開發商的雙重功能，管委會與開發公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動作用較大，不少開發區在建設初期采取這種開發模式。但是，由于存在容易導致政企不分、機構膨脹、內部職責不清的弊端，一些開發區逐步實行政企分離，將開發功能分離出來，成立獨立的開發公司。

一是隨著開發區范圍擴大，功能多元化，從準政府向行政區體制轉化。如，上海浦東開發區管委會轉為浦東行政區政府。

二是隨著開發區層次和數量增多，競爭加劇，從分散管理逐步轉向集中管理。目前，我國不僅有國家級經濟技術開發區和高技術開發區，還有省、市級開發區，區縣開發區，甚至有鄉鎮開發區。因此，不少地區開始把分散的開發區逐步集中起來管理。

四是一區多園，發展專業園區。目前，隨著開發區地域擴大，許多地區開始進行開發區內部功能分工，發展專業園區。

二是小開發區帶大行政區。在老區內設立開發區，開發區管理部門不僅負責新區經濟開發功能，還有管理原有老城區的功能。這種模式主要是以開發區直接帶動所在區的城市化，或為開發區留下足夠的發展空間。在這種情況下，開發區的管理機構不論是采取行政區管理體制，還是準政府體制，實際上是兼有開發區與行政區職能，有的地區采取一班人馬兩塊牌子。

開發區的管理體制與地區的經濟體制改革有關。當行政區的管理體制與市場經濟接軌程度越高，開發區管理機構的政府行政職能就越弱化，機構層次就越少。

開發區管理體制涉及到事權劃分和人員安排，存在條塊分權兩方面問題。首先是地區內部分權問題。獨立新區具有相對獨立性，相當于新設一個地區管理部門，通常是擴大授權經營。在開發區和行政區雙重管理（在老行政區中設開發區）的情況下，存在一個開發區管理機構與當地同級政府分權的問題，通常開發區管理是虛，行政區管理是實，財權和人權都在行政區手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權力和利益，難以落實。

因此，要把開發區的建設和布局與城市化和老城市延伸結合起來；

因此，為了減少區外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點的順利實施，實行相對獨立的開發區管理體制更有利。一段時間內，我國大部分地區的開發區還將實行相對獨立的管委會體制。要繼續實行精減機構、簡化程序，政務公開的原則，克服管委會擴大膨脹的趨勢。

開發區應是區域間的競爭，而不是區域內的競爭，區域內的開發區建設應該統一規劃和布局，優化配置公共資源。

開發區的資產運營管理不同于政府行政管理，其管理機構是經營和服務性機構。開發區資產運營管理包括從區內規劃、開發建設、推介招商、產業用地和廠房的出租，到區內日常服務和管理等。因此，應實行政資分開，把開發區資產運營管理職能從管委會中剝離出來，建立專門的園區資產運營管理公司，負責開發區的建設、運行和服務。

開發區資產運營管理機構主要負責融資和組織實施。有些開發區自己成立開發施工隊伍。這部分應該社會化

，開發區管委會則主要承擔制定政策，行使上一級政府賦予的審批和行政權力，以及對資產運營公司實行監督管理。

開發區的運行管理機構既要負責經濟開發的任務，又要承擔城市建設的責任。既然開發園區具有拓展城市的功能，并納入城市發展規劃，應該把城市公共基礎設施建設功能從工業和商業用地開發中分離出來，由城市公共事業部門負責。

轉變政府職能。新舊體制之間的屏障，使開發區較快地實現政府職能的轉變成為可能，政府從原來的包辦一切的做法中解脫出來，基本形成了“小政府、大社會、小機構、大服務”的格局。

經濟管理權分散化。近年來，國家和省市對工商、稅務、技術監督、社會保障、土地、規劃等管理機構先后實行了垂直領導，開發區《條例》地方性法規與行政規章賦予開發區的權限，被各部門的行政規章和條條的紅頭文件所強調縱向集中管理所分解，一些原本下放給開發區行使的職能權限逐一上收，有些雖未上收但須逐事逐項上報“確認”、“審核”。權限分解所導致的必然結果，就是辦事環節增多，協調難度增大，工作效率降低，經濟成本提高。

2、管理職能行政化。開發區社會管理與服務職能日益加重，肩負著經濟開發和社區管理的雙重重擔。以往，開發區管理機構的主要職能集中在土地開發、招商引資、企業服務等經濟工作。現在，開發區開發建設的規模增大，區域邊界成倍擴大，社區人口的不斷增加，開發區管理機構要面對大量的社會事務，除了要管理服務城市居民、外來人口，還要管理服務農村人口。社區文化教育、區域衛生、勞動就業、民政福利、公共環境、社會治安、民兵武裝等社會性工作占的比重越來越大。導致管理服務職能延伸，管理鏈條增長，財政負擔增大，精干、高效的管理架構面臨膨脹的極大壓力。開發區管理體制已呈現出明顯的行政化趨勢，基本是一級政府的管理架構，

要求開發區象其他行政區一樣，參加統一開展的各種社會活動，應酬名目繁多的各類會議，承擔與開發區工作無關的社會事務，增設相應的對口工作機構，接受統一組織的各種檢查評比活動。導致開發區管理機構工作精力分散，工作主動性減弱，管理機構和管理人員增多，統一、效能的行政運作機制受到制約。

有的探索開發建設與社會事務分離的路子，本來是符合市場經濟發展要求的和政府職能轉變的好辦法。現在，不少開發區又走回頭路，把曾經下放的權力和職能又逐步收上來了，管理部門設置越來越多，而且管了許多不該管也管不好的事。

開發區功能定位不夠清晰。開發區所在地方政府出于加快地方經濟發展的動因，大面積地調整開發區的區劃，大幅度地改變開發區的功能，還有的參照特區或浦東新區的模式辦開發區，使開發區原有功能定位和區劃發生較大的改變或調整。開發區缺乏發展特色，結構趨同的問題突出。

開發區法律地位不明確。開發區至今還沒有一個全國性的法規規章，使得開發區的社會地位和體制、機制、政策缺乏穩定性、規范性，極容易導致開發區管理體制和運行機制受到舊體制或外部因素的“侵蝕”、“同化”。

開發區存在內生性障礙。完全政府行為的管理體制容易導致體制機制僵化，行政等級結構的發展容易產生形式主義和官僚主義，繁多的規章制度也容易造成內部管理的僵化和低效率，影響工作人員應變的可能性和創造性。

體制創新應形成五大機制：

1、        事權集中、管理統一的組織領導機制。實踐證明，賦予開發區較大的經濟與社會管理權限，支持開發區在管轄的區域內自主進行改革創新，是促使開發區較快發展的重要因素。應當把開發區作為特殊的區域實行先行先試，合理地劃分事權，盡可能把本級所擁有的經濟與社會管理權限交給開發區行使，一些不便下放的權限，也可以采取變通辦法處理，使開發區機構的設置有較大的決斷權、處置權，以提高決策效率。其次，開發區要對管理機關的人、財、物實行統一管理，實行“一人多崗”的模式，對不便在區域范圍內的經濟和社會事務統一管理分開的，要加強協調，不應在同一區域內設置兩個平行的領導機構，增加協調難度。

機構精干、辦事高效的管理運行機制。開發區應堅持走“小政府、大社會”、“小機構、大服務”的管理路子。以往一些開發區實行的“黨政領導職務一身兼、黨政機構有機結合”、“幾塊牌子、一套人馬”等有利于人員和機構精簡的做法，在今后一個時期內仍值得借鑒。鑒于不少開發區目前管轄的區域面積很大，社會事務繁重的實際情況，可以適當充實社區管理方面的機構和人員，強化企業和中介機構，防止政府行政機構擴大。以管委會方式行使管理職能的開發區，應該借鑒以公司方式管理的長處，切實把“小政府”變為“強政府”，把“大服務”變為“服務優”運作，

如果開發區的功能定位是以建設新城區為目標，其管理體制應該參照經濟特區和浦東新區模式運作，逐步向新型行政區靠攏。如果開發區功能定位是以經濟區、工業區、科技園區為目標，其管理體制應該是新型管委會或總公司管理模式，最好是把兩者的優勢兼容于一身的“混合型”模式，以最大限度地保持體制優勢，消除體制缺陷。

作為政府派出機構的開發區管委會應享有當地政府一級的管理權限，并代表當地政府對開發區實行統一領導、統一規劃、統一管理。這樣，才能力避多頭管理，充分發揮開發區“小政府，大社會”管理體系精簡高效的優勢，

開發區管理部門職能落實的總原則，業務不屬于垂直管理的，應統一歸由開發區直接管理。

綜上所述，開發區管理體制，從短期看，集權式管理機構可以取得較高的經濟增長效率；從長期看，制度規范和開放式管理機構才是真正保證長期經濟發展至關重要的因素。

開發區執法的法律后果問題。由于開發區本身不是一個法定行政主體，需通過立法或者行政委托的形式，才可獲得行政主體資格。

二是設立政府部門的分局。在開發區成立政府職能部門的分局，作為獨立的辦事窗口，提高辦事效率，同樣可避免目前開發區管理模式下的法律問題。在西安的“四區”設立了市規劃、工商、公安、城管等分局，對開發區進行行政管理。這樣的缺點是，可能很難得到有擴權想法的開發區管委會的擁護。

開發區管理體制逐步進行了改革，從單純的政府權力支配過渡到政府與資本相制衡。具體表現在開發區運營模式上，從最初的管委會到在管委會下建立開發公司，再到管委會與開發公司并行。但其管理權限的賦予、考核和監控的主導力量和方式沒有發生根本變化，依然是在政府行政框架內，以行政權力為主體對開發區實施管理

行政管理與公司化運作并存。在這一運營模式下，作為行政管理主體的管委會和市場化運營的開發公司同時并存。

但由于相關法律法規尚待完善，特別是在如何看待開發區開發公司這一較為特殊的企業群體身份等方面仍存在較大爭議，這一運營模式很大程度上仍處于探索階段。但從推進市場經濟體制改革的趨勢來看，它仍將是未來開發區運營模式的重要演化方向。

新舊體制沖撞激烈，舊體制復歸趨向嚴重。經過新一輪區劃調整后，目前全國有不少開發區成為城市的一個行政區域，區內區外兩種制度體系處于直接的粘合狀態，使開發區原來建立起來的與舊體制的屏障不斷地遭到削弱。“小政府、大服務”的模式受到傳統行政體制的侵蝕，機構不斷膨脹，人員越來越多，職能越分越細。

二是加快市場、中介建設。積極創造有利條件，加快金融、信息、法律、會計、審計等服務機構和中介機構的建設和完善，創造更為完備的市場經濟運行環境。充分發揮各類中介組織和行業協會的橋梁與紐帶作用，把政府管不了、管不好的事情交給社會中介組織去完成，在開發區內營造一個良好的區域市場經濟環境。

.開發區管理機構的法律地位不明確。從整體來看，我國的開發區管理體制主要是行政主導型，通過政府的派出機構——管委會的形式來進行運作。但目前管委會的地位缺乏法律依據，盡管人們習慣于把管委會看作是一級“政府”，但實際上我國行政機構設置序列中并沒有開發區，在法律上也還沒有一個全國性的有關開發區的法律體系。管委會的性質沒一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質疑，這與全面推進依法行政，建設法治政府的要求不相符合。

開發區管委會的管理權限不到位。由于開發區在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發區管委會究竟能擁有哪些審批權、多大的審批權限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權限的地方就可以通過地方性法規或者政府規章的形式進行授權或者委托，而沒有立法權限的地方就只能通過行政規范性文件進行委托，有些委托本身就存在法律依據不足的問題，有些委托造成的權責不清的問題更為突出。

這樣致使開發區與上級一些執法部門權限劃分不清楚，摩擦較大。更甚的是，由于現行法律都是將包括行政處罰權在內的行政執法權授予縣級以上的行政機關，開發區連最基本的行政執法權限也沒有，嚴重制約開發區的發展。

開發區與所在的行政區矛盾突出，關系不順暢。工業化必然帶動城市化，開發區內人口迅速增長，城市管理、三農問題、衛生、教育等社會管理事務越來越多，開發區不再是一個單純的經濟功能區，而成為一個綜合性的行政區域。原來的單一的開發區管委會的體制不能解決開發區行政管理、社會服務的需要。目前各地在處理開發區和行政區關系上，主要有分立式、合并式、代管式、有分有合式等，且各種模式仍在探索完善中，各有利弊。

開發區管理體制如何理順，本身是一個不斷探索、不斷改進的問題，不可能照搬一種模式。

那么如何對現行體制進行調整和創新？筆者這里提出兩個思路：一是明確開發區管委會與開發區股東之間不同的功能與職責。管委會負責區內行政事務、公用事業和基礎設施建設以及征地拆遷等屬于地方政府組織所應承擔的一切職責及其財政支出。為此需相應地建立開發區計劃單列財政，隸屬省政府直接管理，省政府在一定期限內給予開發區財政全留政策；開發區股東僅負責項目用地的開發成本以及通過出讓土地獲得投資補償和收益。這樣，管委會與開發商之間可以形成利益共享機制：

鑒于我區的高新技術產業開發區和工業園區經濟與管理只是鎮（街道）黨委、政府（辦事處）全面工作的一部分，因此，園區整體工作應在鎮（街道）黨委、政府（辦事處）領導下開展。

今年，高港將探索建立以省級經濟開發區為龍頭，“高港區—省級經濟開發區”合二為一的領導管理體制，組建招商局、企業服務局、經濟發展局、投資管理公司，

根據開發區管委會的職責，按照“精簡、高效、統一”的原則，在開發區管委會內設3個部門：政策研究與綜合管理辦公室、規劃建設與基礎設施協調辦公室、科技發展與招商協調辦公室。各部門的主要職責為：

我國開發區中，政府直接參與了開發區的規劃、開發、管理、招商、服務和創新的全過程，過多的管制在一定程度上制約了開發區的發展。開發區的管理體制，“兩塊牌子，一套人馬”，甚至是“三塊牌子，一套人馬”，導致了政企職能不分。

概括的講，我國開發區體制模式的轉換就是要從政府強授權的體制模式向市場體制模式的轉換，在開發區中，要進一步減少政府的行政干預，突出市場和企業的主體地位。

賦予開發區確立內設機構的自主權。在對開發區編制和機構總量控制的前提下，根據經濟發展的需要，開發區可以自主確定成立一些新的機構。比如說，鑒于征地拆遷工作也將是開發區往后很長一段時間內的中心任務。所以有必要新成立一個專門征地拆遷的機構，如什么征地拆遷局，可以讓管委從全市選調熟悉征地拆遷工作的干部，進一步增強力量。而主管農村事業和社會事業的社會工作局能夠抽出精力去發展開發區的文化、教育、體育、衛生等。讓經濟發展的同時，社會公共事務也能夠同步發展。

科技部關于高新開發區管理體制若干意見

高新區管理機構要按照“精簡、統一、高效”的原則不斷推進職能轉變。在爭取必要的自主權的同時，對區內要壓縮管理層次，減少審批事項，簡化辦事程序，杜絕“因人設事”、“因人設機構”，堅決撤并不需要獨立設置的部門和機構，實行“一棟樓辦公，一站式服務”和“一個窗口對外”的集中管理模式和科學規范、便于社會監督的行政管理制度。對當地政府賦予的審批職能，要實行“政務公開”、“權責統一”、“限時辦理”等制度，使企業在高新區內得到高效、便捷、優質的服務和管理；對需由其他部門審批的事項，要在企業與審批部門之間充分發揮協調、溝通作用，實行代辦、協辦，使企業能真正專注于自身的研究開發和生產經營活動。

大力加強和改善社區管理與服務。隨著區內企業和從業人員的不斷增加，各高新區必須把創造優良的社區環境提到重要議事日程。要避免走“政府辦社會”的老路，根據本地情況，在當地政府支持下因地制宜地建立社區服務體系。建在城區內的高新區要充分利用當地的環境、衛生、醫療、文化、教育等社區服務組織，“不求所有，但求所用”，通過區內外共建等方式提高社區服務水平。對高新區內新建區，要對社區建設進行總體規劃、給予必要的投入，并在社區建設與管理中通過招標等方式引入市場機制，加快建設步伐。