城市戶外廣告的經營與管理——以南京市為例

昵稱5231732 2010-12-28

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城市戶外廣告的經營與管理——以南京市為例

http://www. 2007-3-15 10:27:56

摘　自：城市問題

一　引言

　　隨著我國經濟體制改革的日益深入，城市化水平的不斷提高，“城市經營”這種對城市資源進行資產化和資本化經營的新的管理方式已成為加快城市發展的重要策略。所謂“城市經營”就是以城市發展、社會進步、人民物質與文化生活水平的提高為目標，通過市場機制對城市中的土地資本以及道路、橋梁等人力作用資本和路、橋冠名權等相關延伸資本實行重組、營運，來改變原先在計劃經濟條件下形成的政府對市政設施只建設、不經營，只投入、不收益的狀況，走以城建城之路。戶外廣告作為城市資產中的城市延伸資產，對其實行資本化經營可以使這種城市延伸資產轉變為可以經營的價值資本，使存量資產變為富有活力的可產生新價值的資本，達到城市資產的保值增值。此外，戶外廣告還是一個城市發展的窗口，是一個城市文化內涵和文明程度的反映，同時也是一個城市科學管理水平和綜合經濟實力的縮影。本文擬在分析南京市戶外廣告經營管理存在問題的基礎上，提出南京市戶外廣告經營思路，以為南京市有效管理戶外廣告資源并進行資產性經營，緩解城市建設資金壓力，塑造城市形象，提高城市競爭力提供參考和借鑒，也為其他城市戶外廣告的經營管理提供參考和借鑒。

　　二　南京市戶外廣告現狀

　　我國的戶外廣告是隨著經濟的發展以及人們生活方式的改變而迅速發展起來的。1997年以后，物美價廉的戶外廣告由于其價格優勢出現了第一次質的飛躍，戶外廣告現已躍居為僅次于電視的第二大媒體。從全球范圍看，戶外廣告市場占整個全球廣告市場的6%，其中美洲占3.5%，歐洲占6.5%，亞洲占11.6%，其中中國占亞洲總比率的18%，可見戶外廣告在中國是一個普遍受歡迎的媒體。而就是這樣一個在我國大受歡迎的戶外媒體并沒有對城市建設帶來可觀的收益。在城市國有土地實行有償出讓近20年以后，人們才意識到戶外廣告經營在籌措城市建設資金、塑造城市形象、提高城市競爭力的重要作用。

　　南京的戶外廣告市場是從上世紀90年代發展起來的，從起先僅有的幾家迅速發展到90年代末的80多家。截至2005年3月，在市容部門申領了戶外廣告發布許可證的公司已達120多家，而實際在南京從事戶外廣告業的公司，遠不止這個數。據了解，在南京市最繁華的新街口核心地段，一塊100平方米的戶外廣告牌，一年能得到300萬元廣告收益，城市政府獲得的空間有償占用費僅約每平方米每月一毛錢，扣除樓主部分的分成，大量廣告收益流入廣告商的腰包。可見城市戶外廣告經營的巨大潛力。事實上，中部內陸城市太原市，早在2001年12月1日，市人民政府就頒布了《太原市戶外廣告設置和管理辦法》，并從2002年起，開始對經營性戶外廣告進行公開拍賣。在短短3年的時間內，太原市通過拍賣戶外廣告經營權已累計籌得2.4億元的城建資金。通過公開拍賣，為戶外廣告經營創造了一個“公平、公正、公開”的市場環境，規范了戶外廣告設置，優化了戶外廣告資源的配置，合理地分配了戶外廣告收益，為城市發展提供了建設資金，并杜絕了政府官員可能的行政腐敗。城市競爭力在全國名列前茅的南京市和太原相比，從自然稟賦、人文資源以及經濟社會發展水平各方面來看，都比太原具有更大的優勢，因此在南京對戶外廣告進行市場化運作具有可行性。

　　三　戶外廣告設置中存在的問題

　　城市土地市場化經營管理已成功實施多年，這為城市戶外廣告的經營管理提供了很多可借鑒的經驗。戶外廣告作為城市資產的一部分，應該和城市土地一樣對其進行市場化運作，以體現其資產價值。雖然南京市在戶外廣告經營管理方面取得了一定的成績，但目前還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

　　1.缺乏規劃

　　雖然目前南京市對戶外廣告做了一定的規劃，但從城市景觀方面來看并沒有對戶外廣告在規格、內容、形式、色彩、地域性特征等方面進行綜合考慮、全盤規劃。由于戶外廣告沒有全面詳細的規劃可循，往往會影響和破壞某些特定的歷史文化區和社會行政區的獨有的氛圍和特質。例如在新街口地區，一些文保單位上也架起了廣告，這嚴重影響了城市的人文景觀。由于規劃的滯后，目前南京市戶外廣告的設置并沒有體現出具有深厚文化底蘊的六朝古都的特色。

　　2.設置隨意性大，與整體景觀不協調

　　由于目前南京市未對戶外廣告做全盤規劃，以致戶外廣告設置隨意性大，與城市景觀不協調，對城市景觀沒有起到美化、亮化的作用。在形式上，戶外廣告貪大求密，不僅使原有空間變得面目全非，而且給人造成一種視覺污染。例如在南京第一商圈新街口，一堆過于密集的巨型廣告牌給人強烈的視覺沖擊，有的建筑物已看不出它的原來面目，完全被淹沒在撩人的廣告后面。在湖南路與中央路交界處，一塊400平方米的南京最大的廣告牌，與城市環境極不協調。按照要求，道路廣告的設置標準是每塊間隔60米，廣告要整潔美觀，而且大小、尺寸一致，與周圍環境相協調。但在新街口的管家橋路段，每隔10米左右就有一個道路廣告，而且廣告設計較亂，明顯不符合要求。

　　3.產權“殘缺”

　　產權的內容包括權能和利益兩個方面，任何一個主體，有了屬于他的產權，不僅意味著他有權做什么，而且意味著他得到了相應的利益，或者有了獲取相應利益的穩定的依據或條件。收益性是產權的各種權利的集中體現，沒有收益性便不存在真正的財產權利。一項財產能否給財產主體帶來收益，也是區別它是否是落實財產權利的重要標志，不能帶來收益的財產權利只是“虛設”或“殘缺”的產權而已。目前就戶外廣告的產權主體——政府而言，并沒有得到相應的產權收益，產權主體的收益權沒有得到維護。因政府對城市公共設施和公共建筑的投資建設、城市競爭力的提升等因素導致戶外廣告需求量增加，而使得戶外廣告產生了巨大的間接收益，應歸政府所有。但是由于產權“殘缺”，政府應得的這部分收益就大量流入廣告商手中，這同時也產生了戶外廣告的收益分配不公的現象。

　　其次，由于產權的“殘缺”還會產生尋租現象。由于上下級政府和同級政府不同部門對戶外廣告這一公共物品的產權界定不清，現實中存在大量為獲得廣告審批權和廣告批租收入分配而進行的各個利益主體的尋租活動。這種產權上的“殘缺”往往使得審批過程中審批人員自由量裁權過大，個別審批人員在追求自身利益最大化的過程中損害了公共利益，使得公共產權有私有化的傾向。而對廣告商來說，與獲得廣告經營權后的巨大收益相比，他愿意花成本去賄賂個別審批人員。這種尋租活動，既導致了資源配置的低效率，更重要的是它又導致了公共權力的腐敗。

　　4.多頭管理，權力分散

　　多頭管理、權力分散是導致戶外廣告管理混亂的重要原因。多頭管理勢必會導致無人管理或者弱化管理。南京市在戶外廣告經營權由政府統一招標拍賣之前，涉及戶外廣告管理的部門有工商、規劃、城建、城管、市政、公安、文化等多個部門。而這些部門之間又沒有一個協調辦法，彼此都在努力追求部門利益最大化，這種部門之間的博弈使得管理部門對戶外廣告的監管不力。對于廣告商來說，他們往往可以利用多頭管理，權力分散這種管理體制上的空檔和漏洞，在成本最小化的基礎上，通過非正常渠道取得戶外廣告經營權。這一過程不僅滋生了腐敗，同時使戶外廣告作為城市資產的價值也不能完全體現。據南京市市容部門統計，到2005年3月，南京市戶外廣告發布總量已超過10萬平方米，其中40%屬于違規設置。一類是未經審批，擅自設置；另一類是篡改審批內容，違規設置。而這些問題的產生根源就是多頭管理多頭審批所致。

　　5.市場化經營不足，公共產權主體上的產外廣告未體現出城市資產的價值

　　公共產權主體上的戶外廣告和城市土地一樣是可經營的資產，政府作為產權主體有權對其進行資本化運營以獲取相應的收益。對戶外廣告的市場化運作就是使戶外廣告的經營權在政府與廣告商之間產生流動并以交易的形式表現出來，這一過程不僅體現了戶外廣告的資產價值，而且政府也獲得了相應的收益。將戶外廣告納入城市經營的范疇，不僅有利于戶外廣告資源的優化配置，從根本上杜絕“暗箱操作”，合理分配社會財富，而且可以解決城市建設資金短缺的問題。但目前，南京市對戶外廣告經營管理并沒有完全實現市場化，經營權的流動性沒有以交易的形式表現出來，這不僅使政府因所有權獲得的收益微不足道，而且戶外廣告的資產價值也沒有充分得到體現。

　　四　南京市戶外廣告經營管理的對策建議

　　從長遠看，在市場經濟條件下，要解決戶外廣告經營與管理中存在的問題，使其充分發揮在城市發展中的重要作用，就必須在建立有效的戶外廣告產權制度、健全相關法律法規的基礎上，對戶外廣告進行市場化的經營和管理。戶外廣告市場化經營管理機制的建立是一項系統工程，不僅涉及到政府、財政等體制性問題，而且涉及到法規、制度等法制問題，本文就目前南京市戶外廣告經營管理中的重點問題，提出若干對策建議。

　　1.對產外廣告統一規劃，與城市景觀在整體上協調一致

　　戶外廣告的規劃和設置要與周圍環境相協調，不能為設廣告而設廣告。為改變目前戶外廣告貪大求密、局部雜亂無章、與城市景觀不協調的狀態，有關部門應該制訂一個與城市規劃相適應的戶外廣告總體規劃，對照廣告法規和行業自律條例，根據城市發展規劃的要求，提供科學合理、切實可行的管理依據和實施標準，為城市戶外廣告的規劃和管理摸索出一套行之有效的實施方案，做到有法可依，有章可循。

　　戶外廣告的規劃要科學合理，并可服務于城市景觀建設。這就要求對戶外廣告的規劃不僅要對它的總量控制、地域設置、法規制定等宏觀方面進行原則指導，而且要對具體區域的戶外廣告的位置、大小、種類、色彩、質量、內容等微觀方面進行細化安排。這樣不僅使戶外廣告的整體風格與個體美觀達到了統一，而且使戶外廣告自然和諧地融入城市景觀當中。

　　2.建立有效產權機制

　　主流經濟學認為，市場機制正常作用的基本條件是明確的、專一的、安全的、可轉移的和可實行的涵蓋所有資源、產品和服務的產權。產權是有效利用、交換、保存、管理和對資源進行投資的先決條件。明晰戶外廣告的產權，建立有效的產權機制是對戶外廣告進行市場化運作的前提條件。目前，南京市應該建立有效的產權機制，將戶外廣告納入城市經營的范疇。產權本身是獲取收益的基本依據，建立有效產權機制，明晰產權，有助于收益分配的規范化。在戶外廣告經營管理中，有效的產權機制可以保護產權主體的收益，排斥非產權主體對收益的侵占。

　　3.公共用地或建筑物上產外廣告經營權由政府統一實行招標拍賣

　　政府作為戶外廣告的產權主體在戶外廣告經營管理中并沒有得到相應的廣告收益，相反，這部分收益被廣告商無償占有。有鑒于此，在建立有效的產權機制的基礎上，政府對戶外廣告進行市場化經營管理就成為一種必然選擇。目前市場化管理的最透明的防止行政腐敗的方式就是招標、拍賣方式。通過招標、拍賣方式出讓戶外廣告經營權，城市政府不僅能夠獲取、積累城市戶外廣告的需求信息，有效配置戶外廣告資源，同時還可以獲得相應的收益。通過招標、拍賣市場化的方式取得戶外廣告經營權充分體現了城市空間資源的資產價值，并在很大程度上規范了戶外廣告設置管理。

　　4.地方政府應該制定一個多層次的、互相補充的關子產外廣告的法律法規體系

　　政策法規是城市資本化經營的保障。戶外廣告經營作為城市經營的有機組成部分，同樣需要有相應的政策法規來調整和規范新的市場行為。市政府應制定一個多層次的、互相補充的有關戶外廣告的法律法規體系來為戶外廣告市場化機制的建立提供制度保障和政策環境。

　　5.強化管理，建立有效的監管機制

　　將過去由市容、規劃、工商、市政、園林、交通等部門共同管理審批戶外廣告改為由一個指定的管理部門統一監管，避免戶外廣告的違規設置。借鑒太原、蘇州等城市的成功經驗，目前南京市已明確規定戶外廣告由市政公用局來管理，其他局協調配合，在強化管理的基礎上建立有效的監管機制來保障產權主體的權益。

　　6.大力宣傳產外廣告經營的必要性

　　對戶外廣告進行市場化的經營和管理，是市場經濟條件下盤活城市資產的現實選擇，也是解決城市建設資金缺乏的必由之路。它不僅僅是政府的工作，而且也是惠及城市經濟和社會發展的重要策略。由于南京市戶外廣告市場化經營才剛剛起步，部分廣告商和民眾還未認識到戶外廣告經營在城市社會經濟發展中的重要地位，因此必須通過各種媒體手段大力宣傳戶外廣告經營的重要性，使大家積極配合戶外廣告的經營管理工作。

　　五　對葬公共產權主體上戶外廣告經營管理的討論

　　2005年，南京市政府頒布的《南京市經營性戶外廣告有償設置管理規定》，對非公共產權主體上戶外廣告的經營管理辦法作了兩個重要規定，其中第七條規定：業主單位需要在其建筑物、構筑物、場地設置符合規劃、市容要求的經營性戶外廣告的，應當納入招標、拍賣計劃，統一招標、拍賣；第十二條規定：在非公共產權的建筑物、構筑物、場地上有償設置經營性戶外廣告的收入，應當按規定給予業主單位一定的經濟補償。這一規定的出臺在社會各界引起了很大的爭議，筆者在對非公共產權主體上戶外廣告收益進行分析的基礎上，提出一些在非公共產權主體上設置經營性戶外廣告的建議。

　　1.非公共產權主體上產外廣告的產權與收益分析

　　單純從產權角度分析，非公共產權主體上戶外廣告產權主體是業主，但是從非公共產權主體上戶外廣告的收益來看，它的間接收益主要來自以下幾部分：第一，城市經濟發展；第二，城市化水平的提高；第三，城市規劃變化帶來的區位條件的優化；第四，政府對城市公共設施的投資建設；第五，政府對公共建筑的投資建設；第六，城市競爭力的提升；第七，業主對非公建筑物的投資建設。從收益權的角度分析，前六部分是源自政府對城市的投資建設產生的收益，這部分應歸政府所有，只有最后一部分屬于業主的貢獻，而這部分歸業主所有的收益僅占間接收益的很小一部分。如果非公共產權主體上的戶外廣告經營權由業主自己與廣告商交易的話，城市政府理應獲得的那部分收益就被廣告商無償占有，造成城市資產的流失。

　　對產權的保護是市場經濟的基礎。然而對私有產權的保護并不是絕對的，絕對的產權保護制度會影響城市功能的提升和發展的步伐。在現代社會中，物權或財產權是受到制約的，政府可以依據公共利益的需要，在合理補償的前提下，對私有財產進行征收；還可以在不妨礙所有權人利益的前提下，對私人的不動產進行干涉。

　　2.非公共產權主體上設置經營性戶外廣告的建議

　　為了平衡私有產權和公共利益之間的矛盾，規范非公共產權主體上戶外廣告的經營管理，筆者認為應該在征得業主的同意并給予業主合理的經濟補償的基礎上，對非公共產權主體上戶外廣告經營權由政府統一實行招標、拍賣。首先，應該清晰地界定政府的收益權并制定相關法律法規予以保護，以合理分配戶外廣告收益；其次，應制定相關法律法規，明確私有產權和公共利益發生沖突時私有產權的分割辦法；最后，應組織相關部門制定補償標準，維護業主作為私有產權主體的權益。
作者：黃瑋　杜超　周寅康來源：《城市問題》

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