發(fā)展中國家財政政策演變及啟示二

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發(fā)展中國家財政政策演變及啟示二

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時間：2006-10-9 8:39:00 作者：張斌來源：《世界經(jīng)濟研究》（2004年第5期）

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二、全球化與市場化背景下發(fā)展中國家的財政政策

　　20世紀90年代以來，新經(jīng)濟的發(fā)展及經(jīng)濟全球化對發(fā)展中國家產(chǎn)生了深刻的影響和沖擊，南北差距進一步拉大，發(fā)展中國家面臨著更為緊迫的發(fā)展任務(wù)。外界環(huán)境的變化、經(jīng)濟理論的深化以及發(fā)展中國家50年來發(fā)展實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，使發(fā)展中國家的發(fā)展戰(zhàn)略由強調(diào)政府計劃與對經(jīng)濟的干預(yù)轉(zhuǎn)向重視利用市場機制，市場取代政府成為推動發(fā)展的主要力量。拋棄政府主導(dǎo)的計劃化發(fā)展思路，轉(zhuǎn)而依靠市場促進發(fā)展是新時期發(fā)展中國家發(fā)展戰(zhàn)略的根本性轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，財政政策相應(yīng)地進行了以下的調(diào)整和完善：

　　1.為發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、可預(yù)期的宏觀經(jīng)濟環(huán)境

　　傳統(tǒng)的財政政策強調(diào)在私人儲蓄不足的情況下，公共儲蓄對于物資資本形成和經(jīng)濟增長的重要性。因此，財政政策的中心首先在于為發(fā)展而籌集資金以支持規(guī)模龐大的工業(yè)化投資計劃。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，利用財政政策動員的國內(nèi)資金的數(shù)量是有限的，遠遠不可能支持工業(yè)化所需的資本，即使在存在外援的情況下，也不可避免地存在嚴重的財政赤字。由于較低的收入水平以及國內(nèi)金融部門的制約，財政赤字往往不可能依靠國內(nèi)公共債務(wù)的方式解決。因此通貨膨脹成為政府彌補赤字的重要手段。在一些發(fā)展中國家，由于缺乏有效的稅收體系和稅收征管網(wǎng)絡(luò)，通貨膨脹甚至在相當長時期內(nèi)是政府可以利用的重要的籌資方法。這種服務(wù)于政府發(fā)展計劃，以投資為導(dǎo)向的財政政策有產(chǎn)生通貨膨脹的內(nèi)在動力，不利于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，而宏觀經(jīng)濟的動蕩又會從根本上影響國外資本流入，動搖國內(nèi)資本的投資信心。

　　因此，90年代以來，發(fā)展中國家財政政策目標逐步由直接為發(fā)展動員資源轉(zhuǎn)向為市場配置資源提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境；強調(diào)利用財政政策保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重要性，開始由投資導(dǎo)向的赤字財政轉(zhuǎn)向穩(wěn)定為主的平衡財政。許多發(fā)展中國家通過減少對公共部門和國有部門的補貼、國有企業(yè)的私有化、縮減進行經(jīng)濟計劃和管制的政府機構(gòu)、減少政府對競爭性行業(yè)的投資等措施壓縮開支，同時調(diào)整財政支出范圍，公共支出逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的公共財政模式。財政政策通過控制通貨膨脹、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，為市場主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期和宏觀經(jīng)濟環(huán)境來促進國外資本的流入和國內(nèi)私人資本的投資，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展。

　　2.動員各種資源為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

　　在傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略中，財政支出的重點是資本性支出。這些資本性支出的一部分用于建立公路、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，形成公共資本，但更多的是通過投資計劃建立競爭性工業(yè)項目。公共儲蓄大多投資于競爭性工業(yè)項目，會對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，強化政府對經(jīng)濟的控制，扼殺本已脆弱的民間資本。而為獲得投資所需的公共儲蓄，政府在增加公共收入的同時還要縮減公共消費支出。增加公共收入必然導(dǎo)致政府動員和掌握的資源的增加，從而引起私人儲蓄的持續(xù)短缺；而縮減公共服務(wù)支出使教育、醫(yī)療、社會保障等必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏，導(dǎo)致人力資源匱乏、人民生活水平低下。

　　近年來，發(fā)展中國家財政支出的重點逐步轉(zhuǎn)向為發(fā)展提供必要的公共資本和公共服務(wù)支持，如建立完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供普及性的教育、醫(yī)療服務(wù)，確定專項的財政轉(zhuǎn)移支付資金用于農(nóng)村的改造和脫貧項目，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)等等。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由于電力、電信等部門新技術(shù)的出現(xiàn)，為私人部門參與傳統(tǒng)意義上公共資本的形成提供了新的可能。鑒于公共資本形成對于經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性作用，以及發(fā)展中國家政府普遍的資金缺乏，在這些領(lǐng)域私人部門參與和競爭的程度在不斷加深。墨西哥的電話系統(tǒng)和智利的電力系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了私有化。其他一些國家也引入了各種形式的公私合伙形式(例如，馬來西亞將一些港口設(shè)施出租給私人)。在發(fā)展中國家，私人對基礎(chǔ)設(shè)施的投資增長很快，采取的做法通常為建設(shè)一運營一轉(zhuǎn)讓(build-operate—transfer，BOT)的融資模式。目前，私人投資額在基礎(chǔ)設(shè)施總投資中僅占7%，但是，這個比例可望在五年內(nèi)翻一翻。隨著政府管制的減弱，在這些領(lǐng)域中私人投資和私人供給的地位必將得到加強，政府投資相對于私人投資而言，有可能降低到次要地位。

　　另一方面，引導(dǎo)并鼓勵私人部門、國外資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可以將有限的財政資金用于教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等這些私人資本根本無法提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)中，改善人民的生活水平，提高人力資本的質(zhì)量，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定提供長期的支持。

　　3.鼓勵國內(nèi)外投資

　　在競爭性領(lǐng)域，財政政策的重點由政府直接投資經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭詈鸵龑?dǎo)國內(nèi)外私人部門的投資。在發(fā)展中國家的歷史上長期依賴和重視國際和雙邊的官方援助而對跨國公司為代表的國際私人資本的作用持警惕和懷疑的態(tài)度，許多國家配合國有化和外貿(mào)管制曾經(jīng)對外資進入實行歧視政策。但是這種情況在20世紀80年代以后基本上不存在了，吸引外資被認為是利用國外資源發(fā)展本國經(jīng)濟，提高本國技術(shù)水平和進行人力資源培養(yǎng)的重要措施。發(fā)展中國家普遍為吸引外資制定了特殊的稅收優(yōu)惠政策，積極鼓勵國際資本的流入。

　　與對國外資本的態(tài)度相對應(yīng)，發(fā)展中國家發(fā)展政策也改變了對國內(nèi)私人資本的不信任，相信資金掌握在政府手中能產(chǎn)生更大效率的觀點被拋棄。相反，認為市場機制和私人部門的效率高于政府的觀念被普遍接受。財政政策由強調(diào)公共儲蓄對發(fā)展的重要性轉(zhuǎn)為鼓勵私人儲蓄的形成和私人部門基于市場機制的投資行為。但是，通過財政手段、主要是稅收政策對私人投資行為的引導(dǎo)和對奢侈性消費和非生產(chǎn)性投資的抑制仍然被認為是必要的。

　　4.建立公平而有效率的稅收體系

　　長期以來，發(fā)展中國家的稅收制度承擔了非常多的政府調(diào)節(jié)職能。著名發(fā)展經(jīng)學家伯德認為，稅收制度在發(fā)展中國家“或許是政府可以利用的最普遍、最有影響的政策工具。”許多發(fā)展中國家在政府主導(dǎo)的中央計劃發(fā)展模式下為配合進口替代戰(zhàn)略的實施建立了保護性的進口關(guān)稅制度和收入性的出口關(guān)稅制度；為加強對經(jīng)濟的干預(yù)和對私人資本的控制又實行了復(fù)雜的差別性對待的間接稅制度；而為實現(xiàn)社會收入分配的調(diào)節(jié)和抑制奢侈性消費又建立了以窄稅基和高額累進為特點的所得稅制度。稅制的復(fù)雜化不僅導(dǎo)致了對經(jīng)濟的過度干預(yù)，扭曲了市場信號，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，還造成了嚴重的逃稅、避稅以及稅收征管的效率低下。因此，20世紀80年代以來，發(fā)展中國家實行了以簡化稅制、降低稅率、提高征管效率為特征的大規(guī)模稅制改革，努力建立促進市場經(jīng)濟發(fā)展公平而有效率的稅收體系。

　　5.提高財政政策的合理性和透明度

　　在財政政策的制定和實施過程中，始終存在著兩個重要問題：一個是公共收支的信息和技術(shù)方面的問題，即政府如何掌握社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實偏好從而更好地按照社會的需求確定公共收支項目；再一個問題是即使政府掌握了社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實偏好，如何保證政府能夠按照社會利益而不是官僚機構(gòu)或是少數(shù)利益集團的偏好制定財政政策。這實際上是財政監(jiān)督和防止腐敗的問題。由于公共管理水平及政治體制的制約，這兩個問題在發(fā)展中國家尤為突出，“裙帶資本主義”是許多發(fā)展中國家阻礙經(jīng)濟發(fā)展，造成收入分配不公的重要因素。因此，許多國際組織建議發(fā)展中國家在減少政府對經(jīng)濟干預(yù)的同時，采取措施提高財政決策的合理性和透明度，如鼓勵各種非政府自治組織的發(fā)展，促進社會各階層參與公共政策的制定，給予地方政府更多的安排地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)力，在公共支出中采用成本一效益分析技術(shù)等。提高財政政策決策的合理性和透明度，可以提高公共支出效率，減少尋租等腐敗現(xiàn)象，有利于緩解收入分配問題、促進社會穩(wěn)定，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和速度。

作者:張斌來源:《世界經(jīng)濟研究》（2004年第5期）

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