秦、漢、晉至隋——從郡縣制到州、郡、縣制

《陳情表》中“郡縣逼迫，催臣上道；州司臨門，急于星火。”“郡縣”“州司”的關(guān)系？查文偶得。如下。

秦、漢、晉至隋——從郡縣制到州、郡、縣制
  　　一、 郡縣制的起源與發(fā)展

　　中國在全國范圍內(nèi)實(shí)行一整套具有較完備規(guī)模的行政區(qū)劃制度，是從秦代開始的，但雖說郡縣行政區(qū)劃制始于秦，而郡、縣的產(chǎn)生和名稱早在秦代以前就已經(jīng)存在了。

　　（一）、郡縣制的產(chǎn)生

　　“縣”　縣的名稱在《周禮?地官》和《禮記?王制》都是指王畿附近的地方，本意為“懸”，即“縣”所代表的這塊地區(qū)直接由周天子（王）掌握，以作賞賜。例：公元前635年周天子把王畿附近的原（河南濟(jì)源縣附近）、陽樊（孟縣西北）、 溫（溫縣）之田賜于勤王有功的晉文公。春秋后期，各諸侯國也仿效周天子的辦法，不再分封，而是將新兼并的領(lǐng)土、被滅亡的小國或大邑轉(zhuǎn)化為縣，由諸侯王直接掌管。從現(xiàn)存《春秋左傳》、《國語》等文獻(xiàn)分析，最早設(shè)縣的是南楚和西秦。各諸侯國內(nèi)設(shè)縣的分布有兩種情況：

　　（1）一種是設(shè)在各自經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。

　　（2）另一種則是因吞滅小國國都而設(shè)縣，由于該地區(qū)原本是諸侯國都經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)達(dá)，亦因?yàn)檫@里實(shí)際上成了戰(zhàn)勝國的新邊防要地，直接管轄便于調(diào)兵。如：楚國，楚靈王滅陳（河南淮陽縣）、滅蔡（河南上蔡縣）為縣。申叔責(zé)備楚王曰：“貪其富也。”楚王曰：“以御北方，招討諸侯。”

　　如果比較一下，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)春秋時(shí)期各諸侯國雖然紛紛置縣，但由于各自的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，其發(fā)展亦存在較大差別。秦、楚等國，是通過兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，攻滅小國來推行縣制的。這樣一來，縣政統(tǒng)轄權(quán)多掌握在國君手里，用作賞賜的只是少數(shù)，可以防止受賞賜之人勢(shì)大而傾復(fù)國家。因此，秦統(tǒng)一后方能繼續(xù)推行郡縣制。齊國，是通過管仲的政治改革來推行縣制：“制鄙之制，三十家為邑；十邑為卒；十卒為鄉(xiāng)；三鄉(xiāng)為縣；十縣為屬；屬有大夫，故立五大夫。”五屬就是50縣，相當(dāng)可觀。晉國，最初也是滅小國以為縣，但多作賞賜，變成在士大夫封邑發(fā)展的基礎(chǔ)上推行縣制。而作為賞賜的縣，都是經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，那么國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不再掌握在國君手里，而是在受賜的大夫手里。所以，推行“縣政”反而成了韓、趙、魏三家分晉的條件之一。

　　“郡”　郡的起源較晚，大致在春秋末期，主要是戰(zhàn)國時(shí)期，郡最初在邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)置。“使人守之，為我翟民君長，故名曰郡。”戰(zhàn)國時(shí)，郡比縣的轄區(qū)寬廣，但是經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度不如縣，地位也不如縣重要，長官職位也低。所以趙國出兵誓師時(shí)，“趙簡子誓曰：克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”

　　戰(zhàn)國后期，列國紛紛置郡，先在邊地，后各國之間為相互防御亦相應(yīng)置郡。如：

　　趙，“趙武靈王亦變俗胡服，習(xí)騎射，北破林胡、樓煩。筑長城，自代并陰山下，至高闕為塞。而置云中、雁門、代郡。”以后為防秦國，又置上黨郡。燕，“亦筑長城，自造陽至襄平。置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡以拒胡。”諸郡皆為戰(zhàn)國時(shí)燕國為防北方民族入侵而在北部邊地設(shè)置。魏，“魏有河西、上郡，以與戎界邊。”秦，“秦有隴西、北地、上郡筑長城以拒胡。”

　　縣、郡之間原沒有什么隸屬關(guān)系。到了戰(zhàn)國末期，郡的地位在縣之上，這是由于郡管轄范圍大，分置數(shù)縣統(tǒng)之。在內(nèi)陸設(shè)郡時(shí)，沿用了邊郡的成規(guī)。不過，戰(zhàn)國時(shí)期可能郡縣制與分封采邑制始終同時(shí)存在。直到秦滅山東六國，先置郡。如：滅趙國設(shè)邯鄲郡，滅齊國設(shè)齊郡。在郡下均劃分若干縣以便于劃一的統(tǒng)治管理，遂演變成全國郡統(tǒng)轄縣的二級(jí)制局面。郡縣制的出現(xiàn)和變化反映奴隸社會(huì)分封世襲制向封建社會(huì)官僚行政制的轉(zhuǎn)化。

　　（二）、秦代的郡縣制

　　秦統(tǒng)一后在全國推行郡縣二級(jí)制，而建郡的數(shù)目問題，一向有所爭(zhēng)論，說法不一。“三十六郡”之說，這是初并天下時(shí)的數(shù)字，見《漢書?地理志》第八下，在全部介紹漢代的郡國之后云：“本秦京師為內(nèi)史，分天下作三十六郡。”秦始皇統(tǒng)一中原以后又南平百越而添置：南海、桂林、閩中和象郡等四郡。故與36郡合作40郡。秦京師所在的“內(nèi)史”也稱作一郡，秦始皇三十三年（前214）使蒙恬將十萬之眾北擊匈奴，悉收黃河河套以南之“河南地”，因河為塞，筑四十四縣城臨河，徙戍立之，而為“九原郡”。這是“四十二郡”之說。復(fù)旦大學(xué)譚其驤先生編繪《中國歷史地圖集》用四十六郡說：恒山、膠東、濟(jì)北、衡山等郡皆作秦置。秦郡的問題比較復(fù)雜，因?yàn)橐恍┛っ院蟛挥茫徽J(rèn)為是秦朝設(shè)置過的。總的來說，秦代的郡設(shè)立的規(guī)律是：

　　①．　　因襲戰(zhàn)國時(shí)代列國已經(jīng)設(shè)置的郡；

　　②．六國國都本來都未設(shè)郡，秦統(tǒng)一以后，普遍增設(shè)了郡，如：魏都安邑置秦河?xùn)|郡；韓都陽翟置秦穎川郡；趙都邯鄲置秦邯鄲郡；秦齊都臨淄，秦齊郡。這些都城作為郡治，推測(cè)是由于那里的人口較多，經(jīng)濟(jì)較為富庶，又有完善的城池。

　　③．在一些重要的新辟地區(qū)置郡，如：西北邊地九原郡，嶺南設(shè)立了南海郡。

　　④．秦郡轄區(qū)的界限劃分有相當(dāng)多的地方是依據(jù)自然地理要素中的山、川走向?yàn)榻纾瑸楹笫佬姓^(qū)的劃界方式奠定基礎(chǔ)。

　　例如：黃河，⑴太原、河?xùn)|、上郡、內(nèi)史等郡的界限，⑵河內(nèi)、三川、東郡的界線；　　　　　淮水，陳、泗水、九江、衡山郡的界線；太行山，河內(nèi)、上黨、邯鄲、太原、恒山郡的界線；大巴山，漢中與巴郡的界線；其中某些山川直到今天仍作為省際界限的標(biāo)志。

　　小結(jié)：

　　秦代是我國古代行政區(qū)劃正式出現(xiàn)的第一個(gè)朝代，實(shí)行的是郡縣二級(jí)制：

　　┌——郡——縣

　　中央---|

　　└——內(nèi)史

　　秦郡官員：郡守主民政，郡尉主軍事，郡監(jiān)主監(jiān)察；縣令（長）

　　（三）、兩漢的郡國并行制

　　秦朝是徹底取消了分封制，全面推行郡縣制的朝代。兩漢則實(shí)行既有直接受中央王朝政府控制的郡，又有分封的王國（地位比郡）并行制。

　　西漢，因鑒于秦朝之亡在于天子之“孤立”，漢初乃廣建王、侯，分封大批功臣、宗室子弟，小者為侯，大者為王，共計(jì)二次。最初分封有異姓王，后則非劉不王，與郡同時(shí)存在。景帝平定吳楚七國之亂以后，漢中央政府盡收諸侯支郡，王國只能領(lǐng)一郡，王國地位下降，相當(dāng)于郡。國王惟衣食租稅而已，不與政事。王侯封國多分布在東部比較富庶的地區(qū)。

　　漢武帝以后由于政治勢(shì)力強(qiáng)大，郡在秦基礎(chǔ)上重新分割，疆域逐漸開拓，郡國的數(shù)目陸續(xù)增長，最盛時(shí)達(dá)到110多個(gè)郡，以后又有省并，截止到西漢末年，《漢書?地理志》記載漢平帝元始二年（公元2年）郡國一共達(dá)到103個(gè)。

　　漢武帝拓展的疆域主要在漢帝國的四周。五嶺以南的越人地區(qū)，武帝元鼎六年派楊濮、路博德平南越王趙沱、丞相呂嘉之亂，設(shè)置南海九郡：蒼梧、郁林、象郡、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳郡等，加上原有的南海郡為10郡。以后，漢昭帝之時(shí)省并日南、珠崖、儋耳郡三郡。

　　漢初。燕王盧綰反入匈奴，燕人衛(wèi)滿亡命朝鮮半島，據(jù)王險(xiǎn)城（今平壤市）。漢武帝元封二年（前109），遣樓船將軍楊濮從山東半島浮海，左將軍荀彘出遼東，分二路討之。將朝鮮半島馬韓、辰韓、弁韓的“三韓”及北部的穢貉，置蒼海、樂浪、臨屯、玄菟、真番五郡，以后省并為樂浪、玄菟二郡。

　　今天西康大雪山以東，云南北部和益州西部，當(dāng)時(shí)通稱“西南夷”的“西夷”。從漢武帝討南越時(shí)開始，曾多次派人經(jīng)略，用兵西南夷，開發(fā)遷民，設(shè)置牂柯、越巂、沈黎、汶山、犍為、益州六郡，以后又將沈黎、汶山并入蜀郡。中國西南邊疆就在此時(shí)基本確定。

　　漢武帝拓土影響最深遠(yuǎn)的要算是開通西域，為保證河西通道，先遣趙充國擊敗西羌，屯田羌中，開金城郡（西海為漢末短時(shí)期出現(xiàn)）。公元前121年，開通河西，斷匈奴右臂，由河西走廊東端向西分置金城、武威、張掖、酒泉、敦煌五郡；前119年，北驅(qū)匈奴，控制西域。漢宣帝神爵二年（前60年）設(shè)西域都護(hù)府于烏壘城（今新疆輪臺(tái)縣東野云溝）。其歷史影響在于使蔥嶺（帕米爾山結(jié)）以東廣大區(qū)域的人民一直具有向東的向心力，如果沒有把亞洲最高的這塊腹地與東方華夏文化中心聯(lián)成一塊整體，中華民族和國家的封閉性不知要比今天更濃厚多少倍。

　　東漢，因匈奴南侵，疆域縮小。其首都東遷河南郡治雒陽，勢(shì)力不如前漢，轄境內(nèi)縮主要是棄守朔方郡。

　　┌——郡　　　　　 ┌——縣

　　漢代的第一級(jí)行政區(qū)|　　　　　第二級(jí)—├——侯國

　　└——王國　　　　　|——道

　　|——邑

　　兩漢幾種特殊的地方行政建制：

　　西域都護(hù)府　西漢在西域（今新疆地區(qū)）設(shè)立的行政管轄機(jī)構(gòu)。最初治烏壘城（今新疆輪臺(tái)縣東），管轄范圍東起玉門關(guān)、陽關(guān)，西至蔥嶺（帕米爾高原））廣大區(qū)域內(nèi)的諸國。西漢末廢，東漢兩度復(fù)置（公元74—76，91—107），移治龜茲（今新疆庫車）。西域都護(hù)的設(shè)置對(duì)鞏固中原與西域地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的關(guān)系，發(fā)展西域地區(qū)的生產(chǎn)，促進(jìn)和保護(hù)東西交通往來，有積極的作用。

　　屬國　漢代在邊遠(yuǎn)地區(qū)有降番的民族聚居地，“存其國號(hào)而屬漢，故名。”（《漢書?武帝記》），名義相當(dāng)于郡，安置內(nèi)遷的少數(shù)民族，以屬國都尉統(tǒng)之，主要實(shí)行于后漢。例如：

　　西漢上郡有龜茲屬國都尉。分轄數(shù)縣，“治民比郡”。

　　東漢：遼東屬國都尉，遼河以西至錦州一帶，可能是安置內(nèi)附的烏桓、鮮卑人。

　　張掖屬國都尉，主要安置匈奴及西域其他族降人。

　　居延屬國都尉，主要安置匈奴降人。

　　廣漢屬國都尉，分廣漢郡北部治羌人。

　　蜀郡屬國都尉，分蜀郡西部治邛、笮之民。

　　犍為屬國都尉，分其南部，則是安置降附的羌、彝人。

　　侯國　侯國是功臣列侯所封食邑，或武帝推恩法從王國析出的小國，以及先秦殷、周后裔所封賞，地位與縣相當(dāng)。《漢書?地理志》載1314縣，32道，241侯國。

　　道　道可能是民族雜居的地區(qū)，例：隴西郡狄道，從分布區(qū)域看：主要是西南和西北。這與設(shè)置“屬國”的非漢民族管理區(qū)有區(qū)別，屬民族雜居，政策優(yōu)惠。

　　邑　邑有三種，其—，太后、公主所封之湯沐地。其二，皇陵所在地，漢代于每位皇帝即位的第二年建陵邑，需要人力物力，故遷民實(shí)之，置陵邑以管理。其三，為祭祀地，如：奉高邑，祀泰山而置。

　　校尉　東漢在與其他周邊民族聚居地相臨地區(qū)設(shè)置“校尉”，目的是讓那一部分地區(qū)的力量助漢攘夷。例：

　　護(hù)烏桓校尉，統(tǒng)轄今張家口一帶，“給其衣食，遂為漢偵侯，助擊匈奴鮮卑”（《后漢書?烏桓?jìng)鳌罚?/p>

　　護(hù)羌校尉，治所初在狄道（甘肅臨洮），后遷安夷（青海樂都縣西），再徙臨羌（青海湟源縣），其治所的步步西移，恰好說明東漢與西羌勢(shì)力的爭(zhēng)斗中逐步取得優(yōu)勢(shì)；

　　護(hù)匈奴中郎將，因南匈奴內(nèi)附，落腳于東勝一帶，于此設(shè)置以專門安撫。

　　二“州”的演化—--監(jiān)察區(qū)的虛與實(shí)

　　秦郡設(shè)“監(jiān)”掌察吏治，漢初省，由中央政府直接派丞相刺察，不常設(shè)官。最多時(shí)不過四十余郡，行得通，至武帝110郡國，郡國不斷增多，丞相親往巡視已難得心應(yīng)手， 為了加強(qiáng)中央集權(quán)， 在郡國之上再設(shè)一套監(jiān)察建置就勢(shì)在必行了。 武帝元封五年，開始分全國13個(gè)區(qū)域?yàn)槭浚髟O(shè)刺史一人，“掌奉詔六條察州”，即巡視監(jiān)察吏治，稱行部。刺史所監(jiān)察的區(qū)域稱刺史部，命名借用《禹貢》的“九州”加上《職方》的兩個(gè)州名，以及漢朝開邊擴(kuò)大的朔方與交趾，于是有了“十三州”之稱，指13塊大地區(qū)。

　　西漢的十三刺史部是：

　　1.豫州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的豫東、豫南、皖北、蘇北

　　2.冀州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的冀中、冀南

　　3.幽州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的河北北部、遼西、遼東、朝鮮半島北部

　　4.并州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的山西大部及內(nèi)蒙南部

　　5.涼州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的甘肅全境、寧夏南部、青海西寧一帶

　　6.徐州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的淮水下游南北、魯東南

　　7.兗州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的魯中、魯西南、豫東北

　　8.青州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的山東半島

　　9.荊州刺史部—--監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的兩湖、豫南、黔、桂邊、粵北

　　10．揚(yáng)州刺史部—-監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的長江下游、閩、浙、贛

　　11．益州刺史部—-監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的川、滇、黔、陜南

　　12．朔方刺史部—-監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的河套、寧夏

　　13．交趾刺史部—-監(jiān)察區(qū)域相當(dāng)今天的五嶺以南，直至越南中部

　　征和四年（前89年）又設(shè)立十三刺史部之外一個(gè)與州相當(dāng)?shù)乃倦`校尉部，專門監(jiān)察京師長安周圍的7個(gè)郡，相當(dāng)今天的關(guān)中、河南西部與晉西南地區(qū)。

　　西漢刺史“位卑權(quán)重”，秩600石，但有權(quán)刺察秩2000石的郡守、都尉。每年八月這些刺史出巡所部轄郡縣，歲終回京城向丞相奏事，沒有固定的治所，形成十四塊監(jiān)察區(qū)。由于出巡受時(shí)間和交通條件所限，這十四塊大監(jiān)察區(qū)的劃分大多是依照大山、大川作為二個(gè)監(jiān)察區(qū)的分界線，以避免翻山渡水的辛勞與耗時(shí)。因此，這十四塊監(jiān)察區(qū)域與中國的自然地理單元相吻合。這些分界與今天的省界有許多吻合的地方，反映行政區(qū)劃分所遵循的歷史傳統(tǒng)。例：陜西省西北部與寧夏的分界，湖南、江西省界，河北與山西省界，

　　西漢后期刺史的職權(quán)包括平反亂，貶守相，宣風(fēng)化，抗蠻夷，甚至試誦讀，問及墾田，搜捕盜賊，無所不管。逐漸凌駕于郡國守、相之上，兼管軍事、民政。這樣就從一個(gè)虛的監(jiān)察區(qū)轉(zhuǎn)變到實(shí)的行政區(qū)邁了一步。

　　東漢時(shí)期的變化：

　　①省朔方刺史部并入并州刺史部，

　　②交趾刺史部改為交州刺史部，

　　③把司隸校尉部降為與外州同樣的一個(gè)州刺史部，剩下13個(gè)監(jiān)察區(qū)，俗稱13州。

　　東漢的十三州，仍各設(shè)刺史一人，但歲終刺史本人不必到京城奏事，而是派屬下替代；而且有了固定的治所。

　　東漢十三州刺史治所表

　　司隸：雒陽（洛陽）

　　幽州：薊　（北京西南）

　　涼州：隴　（甘肅張家川西）

　　兗州：昌邑（山東金鄉(xiāng)西）

　　荊州：漢壽（湖南常德東北）

　　益州：雒　（四川廣漢）

　　冀州：高邑（河北高邑東）

　　并州：晉陽（太原市西南）

　　徐州：郯　（山東郯城）

　　青州：臨淄（山東臨淄東）

　　揚(yáng)州：歷陽（安徽和縣）

　　豫州：譙　（安徽毫縣）

　　交州：龍編（越南河內(nèi)東北，參《中國歷史地圖集》；《后漢書?郡國志》劉昭注引《漢官儀》謂：廣信

　　于是刺史從原來的僅為監(jiān)察之職，無固定治所轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄潭ㄖ嗡錂?quán)力加重，逐漸掌握一個(gè)區(qū)域的軍政大權(quán)。

　　東漢末年，政治衰微，王室多故，益州劉焉建議各州選清名重臣，以為牧伯，鎮(zhèn)安方夏。靈帝中平五年，正式確定“州”為中央與郡、國之間的一級(jí)行政政權(quán)，正式把“刺史”改作“州牧”。“刺”與“牧”雖一字之差，而實(shí)質(zhì)卻發(fā)生極大變化。

　　東漢時(shí)期，有些州的轄區(qū)擴(kuò)大，如：并州、冀州刺史的轄境明顯擴(kuò)大了，這對(duì)東漢末年開始的軍閥混戰(zhàn)形勢(shì)影響很大，誰控制了并、冀，誰就有可能“挾天子以令諸侯”。譬如：董卓就是從并州刺史任內(nèi)，奉調(diào)進(jìn)京，擁兵百萬，終釀成大亂。袁紹一度成為北方的盟主，也是由于他逐漸控制了冀、青、并三州。袁、曹之爭(zhēng)亦在奪冀州，曹操取得冀州牧，則具備了統(tǒng)一北方的基地。因此，“州”在東漢末已不再是自然地理單元的單位了，而是演變成政治地理單元的內(nèi)涵。這時(shí)的州已經(jīng)不再是監(jiān)察區(qū)了。

　　魏晉南北朝時(shí)期

　　三國時(shí)期

　　三國時(shí)期繼承了東漢末年的州—-郡—-縣三級(jí)體制。大致說來，曹魏大約控制了東漢十三州中之北方九個(gè)州（自析為十二州）；孫吳得揚(yáng)、荊、交三州，以后又分交州為交、廣二州，擁有長江中下游和嶺南諸地；蜀漢僅得益州，轄境最小，雖析出梁州（漢中盆地及甘南）和交州（僅云、貴二省一部分），仍只有過去的一州之地。三國時(shí)期開始，由于州的數(shù)目不斷增加，轄境逐漸縮小，地位已不比東漢。正如《三國志?魏志?蔣濟(jì)傳》所云：“今雖有十二州，至於民數(shù)，不過漢時(shí)一大郡。”

　　三國時(shí)期還出現(xiàn)了兩種特殊的制度：

　　①“遙領(lǐng)”，即指不在自己所屬的版圖內(nèi)，而在本國所設(shè)立的地方官。如：益州本屬于蜀漢，曹魏卻也設(shè)一益州刺史，由降魏的蜀人黃權(quán)充任，實(shí)際并不到四川去做官。蜀漢也有張翼，領(lǐng)冀州刺史；吳國有青州牧朱桓，實(shí)際上這些刺史并無實(shí)土可轄，故稱為遙領(lǐng)。

　　②“虛封”，是指在自己版圖內(nèi)所設(shè)立的沒有實(shí)土的王、侯位。如：曹操封其子曹彪為吳王，后改為楚王；孫吳封孫和為南陽王；蜀漢劉永被封為魯王，皆非本國實(shí)際占有其地。再如：諸葛亮封為“武鄉(xiāng)侯”，為什么？是否蜀漢有“武鄉(xiāng)”？據(jù)查證，才知道，漢瑯琊郡有武鄉(xiāng)，孔明祖籍瑯琊，故封此侯。有人以為在漢中，那是由于諸葛亮祠墓在那里而后起的名字。張飛受封西鄉(xiāng)侯，也是由于張翼德是河北涿郡人，涿郡漢代有西鄉(xiāng)縣，故封此爵稱，實(shí)際這些封侯都不可能真到那里去食邑，只是一個(gè)封原籍的習(xí)慣而已，要注意這類情況，不要誤為實(shí)有其地。

　　三國時(shí)期盛行屯田，各國均設(shè)有典農(nóng)都尉或屯田校尉等農(nóng)官，管理屯田農(nóng)軍民，其轄境和地位相當(dāng)于縣。干預(yù)了這一時(shí)期的行政體系，是兵、民分籍制度的表現(xiàn)。屯田的地域：肥沃易墾，可興修水利，流民集中。如：淮河中游、黃河下游、長江下游常州、丹陽一帶。

　　西晉時(shí)期

　　西晉武帝，“罷農(nóng)官為郡縣”（《晉書?武帝紀(jì)》）劃為統(tǒng)一的地方行政建制。西晉由于是在魏、蜀、吳三個(gè)政權(quán)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一的，其疆域基本上與兩漢、三國相近，在行政區(qū)劃上承繼了三國時(shí)已有的州、郡，但是同時(shí)又新設(shè)置了：梁州，滅蜀時(shí)，分益州北部今陜南、川東而置；寧州，分益州西南部今云南而置；秦州，分雍、涼、梁三州部分地區(qū)，今甘肅隴東置；平州，分幽州東部今遼寧、朝鮮半島北部置。分荊、揚(yáng)二州今江西、福建地置江州；分荊、廣二州今湖南東部和廣東北部置湘州，把首都地區(qū)的司隸校尉改作“司州”，這樣西晉末年就成了21州，州以下是郡、縣，西北邊疆設(shè)“西域長史府”。西晉時(shí)期，州的特點(diǎn)是：州的轄境在淮河以北的各州變化不大；變化最多的是長江以南和西南邊疆，反映那些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)、人口有增，社會(huì)有發(fā)展，中國對(duì)那些地區(qū)實(shí)行的有效控制加強(qiáng)了。

　　東晉、南朝時(shí)期

　　東晉十六國和南北朝時(shí)期州的設(shè)置越來越濫，數(shù)目之多，地位之低已與郡相仿佛，基本失去了最初的那種作為一大塊政治區(qū)域的重要性，在空間上的表現(xiàn)也愈來愈混亂復(fù)雜。

　　南朝的情況：由于中原的變亂，北方士族大批南遷，他們以為終有一日會(huì)返回北方，僑居江南只是權(quán)宜之計(jì)，加上門第風(fēng)氣盛行，士族多以郡望決定身份高低，保持舊籍作為區(qū)別的標(biāo)志。因此在僑居地出現(xiàn)了“故土雖遷，仍存舊名”的僑置州郡現(xiàn)象，“僑置州郡”制度在州—--郡—--縣三級(jí)中都有僑實(shí)相錯(cuò)的表現(xiàn)。學(xué)習(xí)這段歷史要學(xué)會(huì)區(qū)別如下三類關(guān)系：

　　①實(shí)州僑郡　例：荊州屬實(shí)州，東晉元帝僑置新興郡，而此新興郡原在今山西省沂縣，新興郡在荊州并無實(shí)土。

　　②僑州實(shí)郡　例：徐州原轄山東東南部及江蘇北部，晉室南渡以后，在原屬揚(yáng)州的廣陵郡（治揚(yáng)州市北部）上僑建徐州，此州實(shí)無轄地。

　　③僑州僑郡　例：豫州汝南郡，豫州原在淮河北岸，轄皖北豫東，治陳縣（淮陽），汝南郡亦在淮河北岸的潁水流域，治所在上蔡（今縣），南渡以后豫州僑置在江淮之間，仍轄汝南郡，實(shí)際沒有實(shí)土所管轄，都是僑置。

　　僑置問題主要受人口遷移的影響：行政區(qū)劃的變遷反映了人口的變遷；行政區(qū)劃的移動(dòng)反映了人口的移動(dòng)，這個(gè)問題是可以做動(dòng)態(tài)分析的。兩晉之際的人口流動(dòng)是整個(gè)中國歷史上人口遷移規(guī)模最大的一個(gè)時(shí)期，總共四次：共計(jì)90萬，占全國人口540萬之六分之一。北方移民南下的浪潮持續(xù)了一百多年。大體上是由黃河下游和淮北地區(qū)移向長江中下游；黃河中游地區(qū)的人民則移往陜南，繼而深入西南川、滇、黔。也有部分山東移民至韓半島。因此這次地區(qū)州郡縣增置現(xiàn)象最普遍。例如：揚(yáng)州會(huì)稽由漢代一郡擴(kuò)大為東晉的七郡；荊州長沙郡增為四郡，嶺南交廣地區(qū)則由西漢的七郡55縣擴(kuò)大為十七郡121縣。 僑置州郡也在上述地區(qū)最普遍，它是處置移民洪流帶來一系列社會(huì)問題的相應(yīng)對(duì)策，秦漢已經(jīng)形成的行政區(qū)劃格局被打亂了。直到南朝劉宋實(shí)行“土斷”，廢止僑寄法， 把戶口編入所在郡縣戶籍、征稅徭，即把行政和地域空間切實(shí)結(jié)合劃一，上述混亂現(xiàn)象才漸漸消除。但是也帶來了新的問題：州、郡愈來愈濫，愈來愈多，這就為隋統(tǒng)一以后省并州郡，州郡實(shí)際變成同級(jí)行政區(qū)，創(chuàng)造了條件。

　　北朝行政區(qū)劃問題

　　北朝行政區(qū)劃問題與南朝類似。也有僑州郡縣和有名無實(shí)的虛州情況，北朝時(shí)期“州”的數(shù)目也是增加的驚人。特殊情況是“鎮(zhèn)”的出現(xiàn)。北魏在邊要形勝之地建立鎮(zhèn)戍，而州郡之置反而不重要了。例：北魏在北邊陸續(xù)設(shè)置13個(gè)鎮(zhèn)，發(fā)生過六鎮(zhèn)起義。這些鎮(zhèn)的分布實(shí)際反映當(dāng)時(shí)農(nóng)牧業(yè)的交界線。北魏的這些鎮(zhèn)將漸漸開始兼理民務(wù)，就如同是一州之刺史，所以“鎮(zhèn)”在后期也就具有行政區(qū)劃的性質(zhì)，與州相當(dāng)。

　　小結(jié)

　　總之，“州”作為一級(jí)行政區(qū)劃的出現(xiàn)是有原因可循的，也是合乎行政區(qū)制度發(fā)展規(guī)律的。有一個(gè)由虛向?qū)嵵鸩竭^渡的過程。雖然，“州”只是兩漢中后期才固定下來，但隨之它也就愈加濫亂了，因此到了分裂時(shí)代過去，又一個(gè)統(tǒng)一王朝出現(xiàn)的時(shí)期（隋唐），它已經(jīng)到了必須徹底收拾而被新的一級(jí)行政區(qū)取代的時(shí)候了。我們應(yīng)該了解“州”的虛、實(shí)代表哪種意義，為什么會(huì)從虛轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)。這是中國歷史上皇權(quán)與地方權(quán)力矛盾的結(jié)果。

　　秦、西漢和東漢前期地方行政制度實(shí)行郡轄縣二級(jí)制，東漢后期以后，歷西晉、東晉十六國、南北朝實(shí)行州—--郡—--縣三級(jí)制。

　　在西北邊疆地區(qū)，設(shè)立過特別行政單位：西域都護(hù)府、西域長史府，地域很大，而官階小，相當(dāng)于郡，往往由鄰近的郡守轄制。例如：西晉時(shí)，西域長史歸敦煌郡太守統(tǒng)轄，由此可知敦煌在歷史上的地位。