“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)問(wèn)題的法律探究

　　【摘要】“小產(chǎn)權(quán)房”在近幾年日趨火爆，在商品房?jī)r(jià)格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的情況下，全國(guó)幾乎所有大中型城市及其近郊，均出現(xiàn)不少違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)、銷售的小產(chǎn)權(quán)房。無(wú)論是建設(shè)數(shù)量還是市場(chǎng)需求，小產(chǎn)權(quán)房都相當(dāng)龐大，國(guó)家雖明文規(guī)定不準(zhǔn)買賣小產(chǎn)權(quán)房但禁而不止。從“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，分析其成因，評(píng)述其政策，剖析其困境，繼而建構(gòu)小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)發(fā)展的制度框架。

　　【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);集體土地所有權(quán)

　　嚴(yán)格地說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房只是民間的一種約定俗成的說(shuō)法，所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因?yàn)槠渲挥朽l(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，沒(méi)有國(guó)家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證，因而被稱之為小產(chǎn)權(quán)房。若作詳細(xì)區(qū)分，又可以分為集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和集體農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。建立在農(nóng)用地上的房屋因?yàn)闀?huì)從根本上威脅到我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全，堅(jiān)決禁止。本文對(duì)建立在符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地和宅基地上的房屋所占據(jù)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性進(jìn)行探討。

　　一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀及形成原因

　　(一)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

　　根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門2007年不完全調(diào)查顯示，現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量非常龐大，北京市早已突破1000萬(wàn)平方米，大概占住房總量的20%，分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊;西安市郊小產(chǎn)權(quán)房超過(guò)100 萬(wàn)平方米;深圳等一些城市小產(chǎn)權(quán)房所占的比重甚至高達(dá)40%[1].針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展趨勢(shì)，政府相關(guān)部門也表示了明確態(tài)度，2004年11月國(guó)土資源局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”國(guó)務(wù)院辦公廳在2008年1 月11日下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》曾針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題作出如下批示：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或”小產(chǎn)權(quán)房“。”單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。“然而現(xiàn)實(shí)狀況是”小產(chǎn)權(quán)房“禁而不止。

　　(二)小產(chǎn)權(quán)房形成的原因

　　第一，近年來(lái)，全國(guó)各地房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升，而“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的40—60% 甚至只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的30%~40%.在商品房?jī)r(jià)格居高不下和一路飚升的過(guò)程當(dāng)中，高昂的土地價(jià)格無(wú)疑起到了推波助瀾的作用。國(guó)土資源部曾組織有關(guān)單位對(duì)40個(gè)樓盤(pán)作了典型分析，結(jié)果顯示，不論是協(xié)議供地方式還是“招拍掛”，地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例平均在25%~30% 左右。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報(bào)告顯示，2000—2004年間，土地成本上漲50% 是房?jī)r(jià)上漲的主要?jiǎng)右騕2].其中最大的獲利者就是地方政府和房地產(chǎn)商。

　　事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代至今，地方政府對(duì)土地出讓金收入的依賴以幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，據(jù)中國(guó)社科院2007年中國(guó)社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)顯示，1990年，全國(guó)土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國(guó)土地出讓金總額達(dá)5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計(jì)2.19萬(wàn)億元。橫向比較看，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40% ，土地出讓金凈收入占地方預(yù)算外收入的60%.因此經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會(huì)保障性住房推動(dòng)相當(dāng)不易[3].城市商品房?jī)r(jià)的居高不下和經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會(huì)保障性住房的明顯供應(yīng)不足，因此城鎮(zhèn)居民即使明知購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房不會(huì)取得合法的房屋所有權(quán)，且將面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，仍甘愿冒險(xiǎn)一試，以此改善居住條件。

　　第二，我國(guó)二元制的土地所有權(quán)制度。小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因在于我國(guó)二元制的土地所有權(quán)制度。根據(jù)我國(guó)憲法第10條規(guī)定，我國(guó)土地利用主體為兩類：國(guó)家，針對(duì)的是城市市區(qū)的土地;農(nóng)民集體，針對(duì)的是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。雖然集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)在憲法上具有平等性，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6 條和《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定，只有國(guó)家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，農(nóng)村集體所有的土地不能直接用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)。只有通過(guò)國(guó)家相關(guān)部門補(bǔ)償征收后，變集體所有的土地為國(guó)家所有的土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這是基于國(guó)家的行政管理職能來(lái)考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對(duì)于“公共利益”的界限憲法與法律并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，因此，政府打著“公共利益”的旗號(hào)侵害農(nóng)民集體利益的現(xiàn)象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一邊又通過(guò)低價(jià)征收了集體所有的土地，然后以征收補(bǔ)償費(fèi)用的幾十倍甚至幾百倍的價(jià)格出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。有些集體經(jīng)濟(jì)組織為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過(guò)出售獲取了一定的經(jīng)濟(jì)利益。

　　二、小產(chǎn)權(quán)房違法性探究

　　根據(jù)上文所述，國(guó)家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。可見(jiàn)，憲法不加區(qū)分的允許集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，《物權(quán)法》第3 條第3 款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”物權(quán)法第4 條進(jìn)一步確定，國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)都受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。通過(guò)憲法和物權(quán)法的規(guī)定可以得出這樣一種結(jié)論：國(guó)家和集體在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是兩個(gè)平等的主體，作為土地所有者，集體與國(guó)家具有平等的法律地位，利用土地謀求自身發(fā)展的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)平等。如果法律對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)能不加限制，那么對(duì)集體土地使用權(quán)也應(yīng)平等對(duì)待。

　　限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的規(guī)定來(lái)自土地管理法。《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布于1986年，分別于1988年、1998年、2004年進(jìn)行了三次修訂。該法在最初是允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民取得集體土地使用權(quán)進(jìn)行住宅建設(shè)的。1986年的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。”[4]

　　因此可以說(shuō)《土地管理法》的規(guī)定從法理上分析而言是違憲了，小產(chǎn)權(quán)房并未違憲或者違背《物權(quán)法》的規(guī)定。

　　三、小產(chǎn)權(quán)房的出路

　　(一)“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)疏導(dǎo)而非禁止

　　反對(duì)小產(chǎn)權(quán)發(fā)展的人最直接的理由就是，如果農(nóng)民集體土地用于商品房開(kāi)發(fā)，那么將會(huì)造成耕地大面積減少，中國(guó)將會(huì)造成糧食安全問(wèn)題，因此，小產(chǎn)權(quán)房絕對(duì)不能合法化，一旦開(kāi)了這個(gè)口子就會(huì)威脅到國(guó)家糧食命脈。但所謂小產(chǎn)權(quán)房合法化會(huì)影響我國(guó)耕地保護(hù)的土地政策本身就是一個(gè)偽命題。事實(shí)上，真正威脅到土地安全的是我們的地方政府，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶說(shuō)，在當(dāng)下的土地違法案件中，地方政府成為主導(dǎo)因素。“凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)的七年中，也就是1999—2005年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100 多萬(wàn)件，涉及土地面積近500 多萬(wàn)畝，比2004年全國(guó)新增的建設(shè)用地總量402 萬(wàn)畝還要多出近100 萬(wàn)畝[6].正如前文所引數(shù)據(jù)表明，地方政府財(cái)政收入對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致政府為了追逐高額利潤(rùn)，一方面不允許農(nóng)民將自己的集體所有制土地用于商品房開(kāi)發(fā)，從而獲得更高的效益，另一方面卻通過(guò)征收補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，出讓給開(kāi)發(fā)商用于商品房開(kāi)發(fā)或其他商業(yè)開(kāi)發(fā)獲取暴利。與個(gè)體農(nóng)民相比較，地方政府違法征地的破壞性更大，造成的影響更惡劣。

　　因此，對(duì)于土地制度的保護(hù)應(yīng)當(dāng)從規(guī)范管理入手，而不是簡(jiǎn)單的禁止。當(dāng)政府不是作為國(guó)家的管理者而是以一個(gè)市場(chǎng)主體的身份出現(xiàn)在土地市場(chǎng)上時(shí)，土地制度的管理的效率就可想而知了。在三農(nóng)問(wèn)題迫在眉睫的今天，小產(chǎn)權(quán)房所暴露出來(lái)的種種社會(huì)問(wèn)題，如城鄉(xiāng)二元機(jī)制的不合理，城鄉(xiāng)差距巨大，政府與農(nóng)民爭(zhēng)利都需要妥善解決。要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，首先要改變的是中國(guó)獨(dú)特的二元土地制度，對(duì)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)加以引導(dǎo)、規(guī)范管理。

　　黨的十七屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出了建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。報(bào)告明確地表示，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。這一決定的提出，為完善解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，提供了政策上的有力保障。根據(jù)這一決定的思路指導(dǎo)，只要經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，集體所有的土地就可以參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。政府在確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少的情況下，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)用地和農(nóng)用地，加強(qiáng)村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，提高土地利用率。非經(jīng)法定程序，村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃不得變更。對(duì)規(guī)劃內(nèi)的像高中產(chǎn)良田、糧棉油生產(chǎn)基地、基本農(nóng)田之類的集體土地，應(yīng)該對(duì)其嚴(yán)格保護(hù)，真正建立起觸碰不得的紅線規(guī)則;而對(duì)于宅基地、荒山、荒地、改造增產(chǎn)意義不大的劣質(zhì)田地等，可以考慮在法律上授予作為集體土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)一定的靈活經(jīng)營(yíng)空間，這樣既可以增加土地供給，又可以有效提高農(nóng)民的收入，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅小區(qū)化的目標(biāo)[7].

　　(二)小產(chǎn)權(quán)房合法化的積極意義

　　第一，降低房地產(chǎn)成本，平抑房?jī)r(jià)，實(shí)現(xiàn)居者有其屋。由于目前土地供應(yīng)渠道的狹小和單一，土地使用權(quán)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民房地產(chǎn)建設(shè)的需要。小產(chǎn)權(quán)房能增加住房供應(yīng)量，有利于平抑快速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)。因此，小產(chǎn)權(quán)房合法化不但可以真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，小產(chǎn)權(quán)房還可以緩解政府社會(huì)保障性住房的壓力。小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格低于經(jīng)濟(jì)適用房，即使補(bǔ)繳部分稅費(fèi)或土地出讓金，也可歸屬于保障性住房之列，在一定程度上彌補(bǔ)了政府職能的缺位。

　　第二，有利于增加農(nóng)民貨幣收入，解決三農(nóng)問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房的交易，客觀上必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民的資金流向農(nóng)村，增加農(nóng)民貨幣收入。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題之一，就是需求高度市場(chǎng)化和供給市場(chǎng)化嚴(yán)重不足。也就是說(shuō)，在一些諸如醫(yī)療、教育、房地產(chǎn)行業(yè)中普遍存在著政府過(guò)分深度的參與到供給體制中去的問(wèn)題，導(dǎo)致了供給的人為壟斷。要解決這個(gè)問(wèn)題，最好的辦法就是讓供給系統(tǒng)充分地市場(chǎng)化，減少甚至取消政府對(duì)于市場(chǎng)估計(jì)體制的干預(yù)和參與[8].

　　第三，有利于打破城鄉(xiāng)界限，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。如果小產(chǎn)權(quán)房合法化，也就意味著承認(rèn)了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)合法化，我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)體制改革，并且批準(zhǔn)了重慶和成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。而不少省份也開(kāi)始自行摸索著改革，如安徽省蕪湖市2000年開(kāi)展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。2004年10月21日《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》等政策已出臺(tái)，并在延慶、懷柔的兩個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)始進(jìn)行流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地可以進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)。

　　當(dāng)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)合法化時(shí)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民將從土地的束縛中解放出來(lái)，不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為謀生手段，對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)也有著不可忽視的作用，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。