河南土地謀變

　　M一項以“城鄉之間、地區之間人地掛鉤”為核心的土地政策試點，正在素有“天下糧倉”之稱的河南省醞釀。

　　6月18日，國土資源部與河南省政府在鄭州簽署《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》。

　　協議提出，河南省將在國土部指導和支持下，探索開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點，在省域范圍內，實行城鎮建設用地增加規模與吸納進入城市定居的人口規模相掛鉤，推進人口城鎮化與土地城鎮化協調發展，破解用地矛盾。而相關的試點方案，已由河南省國土廳呈報國土部審批。

　　這套“人地掛鉤”政策，是將土地指標與吸納農村人口定居掛鉤，以此鼓勵城市接納農村人口，實現人口城鎮化聚集，同時通過農民進城釋放出更多的建設用地，意在一舉兩得。

　　作為中央給予河南“中原經濟區”建設的政策支持，“人地掛鉤”一旦落地，將突破現行的建設用地增減掛鉤指標只能在縣域內流動的政策限制，實現用地指標在全省范圍內跨區域流轉。

　　此前，在國家批準設立的各類綜合改革試驗區和試點，比如重慶、成都等地，對于集體建設用地流轉已多有嘗試。國土資源部規劃司司長董祚繼認為，人地掛鉤制度和城鄉統籌用地增減掛鉤制度的基本思路是一樣的，就是通過空間的騰挪，在增加建設用地的同時，不減少耕地面積。

　　河南用地擴張

　　“好好搞農業”一直是河南的一項政治任務。

　　河南的糧食總產量占到全國的十分之一，其中小麥的產量超過四分之一。按照“十二五”規劃，至2020年，中國糧食產量需要增加1000億斤，分配給河南的增產任務就達到300億斤。

　　為此，河南的建設用地指標受到中央最為嚴格的控制。“近年來每年平均也就20萬畝，最少一年是11萬畝，最多一年給過30萬畝，但其中包括了國家的重點項目用地。”河南省政府發展研究中心主任王永蘇說。

　　據河南省政府人士透露，河南省傾十年之力打造的鄭東新區，多次邀請中央領導參觀，但未能實現，“這表明了中央要求河南保糧的強硬態度”。

　　在河南方面看來，正是由于對于農業的過分投入。

　　河南的城鎮化和工業化進程大受影響。數年來，河南省會鄭州規模幾乎未見增長，城區人口一直徘徊在300多萬人，與鄰省的省會城市武漢、西安等差距甚遠。

　　直至2010年，河南城鎮化率只有37.7％，遠低于全國49.68％的水平，居全國倒數第五位。而體現城鎮化發展水平的第三產業，在其生產總值的比重居全國倒數第一位。

　　因此，渴望提高城市化、工業化水平的河南急于求變。

　　直到2011年，中央對河南的呼聲才有實際的回應。這一年9月底，國務院下發《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》。

　　據河南省科學院副院長張占倉介紹，《指導意見》即包括允許河南探索開展人地掛鉤政策試點，建立城鄉統一的土地市場，改革和完善土地征用制度等土改內容。

　　2010年起，在中國產業由沿海向內陸轉移的背景下，河南展開大規模的招商引資行動。

　　當年8月，規劃占地面積達10平方公里、計劃用工30萬人的富士康工業園落戶鄭州，其面積超過了富士康深圳龍華園區4倍多。

　　富士康之后，河南省又引入百威英博、迅達、和記黃埔、NTN等世界500強企業，目前，在河南省投資的世界500強企業達到72家。

　　工業化、城鎮化趨勢不可逆轉，河南的土地缺口日益擴大。

　　2011年，河南工業化、城鎮化建設用地大約需要60萬畝，但實際獲批的用地指標只有20萬－25萬畝左右，用地缺口接近三分之二。而河南的城市規模普遍偏小，通過盤活城市存量用地滿足用地需求的路子并不可行。作為農業大省，其未利用地也寥寥無幾。

　　在河南政學兩界人士認為，在耕地面積硬約束的前提下，建設用地只有一個來源，那就是農村大量的建設用地儲備。

　　收拾舊農村

　　與安徽、重慶等地相比，坐擁6000萬農民的河南省，其農村建設用地更為可觀。在中國農民住房實行的“一戶一宅”的宅基地分配制度的情況下，6000萬農民每戶都擁有一處無法流轉的宅基地。

　　據王永蘇介紹，河南省農村人均建設用地面積達到248平方米。河南省委農村工作辦公室提供的一份報告稱，通過新型農村社區建設，可以盤活約900萬畝的農村集體建設用地。

　　“新型農村社區建設”，是河南目前盤活農村建設用地的主要措施。即是由若干行政村（按規定最少為三個）合并在一起，統一規劃，統一建設，形成的新型社區。

　　這種備受爭議的方式，因意在土地指標，現實操作中往往異化為另一種征地，農民在其中的話語權并無體制性保障，外界稱之為“農民被上樓”。此前，農民集中居住在山東、安徽等地已有施行，且招致不少批評。

　　不同于其他地方，河南省政府提出“就地城鎮化”的設想，即將新型農村社區納入城鎮體系，形成河南特有的五級城鎮體系：鄭州、其他17個地市、縣、鄉鎮、新型農村社區。

　　“社區在基礎設施和公共管理上與城市一樣，每個社區會配置管委會以及黨委，另按照每千人一名民警的比例，提供治安等公共服務，除了沒有人大，這些社區與鄉鎮幾乎無異，實現公共服務一體化。”張占倉說。

　　河南各地的新型農村社區建設模式不一，最基本的方式是以鄉鎮為單位建設新樓，農民通過宅基地退出，以成本價獲得相應面積的樓房，同時獲得城鎮戶籍，其承包地權益不動。

　　雖然河南官方稱，新型農村社區建設不會強迫農民。但部分地區仍存在農民“被上樓”現象。

　　而且，基礎設施建設與公共服務配套設施投入動輒千萬元，如何平衡資金成為難題，也導致一些縣區對新型農村社區建設并不熱衷。

　　“長期來看，一些村莊的消亡是大勢所趨，但應是一個自然的過程，人為撤并村莊，會埋下一些隱患。” 中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此頗為憂慮。

　　但對于城鎮化需求旺盛的河南來說，已經閑置的農村建設用地勢必要進入城市化進程。“集體土地入市是個總趨勢。”張占倉說。此前，集體土地參與城鎮化的合法途徑只有征地方式。但隨著征地成本的提高，以及城市化進程的加速，河南需要強化市場在資源配置中的作用。

　　人地掛鉤嘗試

　　與其他許多省份一樣，河南省的土地指標跨區域有償使用一直在暗中涌動。

　　據北京大學光華管理學院副院長朱善利介紹，他們在2010年關于中原經濟區建設的調研中，曾獲知農業大市周口市數次賣給過鄭州占補平衡土地指標，價格只有幾萬元每畝，但后來周口市因感覺土地指標太便宜而未再繼續交易。

　　鄭州市國土資源局副局長崔留森告訴《財經》記者，鄭州最近幾年確實購買了其他地市的土地指標，大都是由雙方國土部門協調價格，幾年來價格基本沒變，主要是參考了整治的費用，“整理和復墾一畝地的價格基本就是在幾萬元。”

　　但是，現行關于建設用地指標只能在縣級區內流轉的規定，直接限制了指標異地流轉的可能和價格的實現。此前，只有少數地方嘗試突破現有政策。

　　作為國土部“城鄉建設用地增減掛鉤”試點之一的安徽，曾多次與國土部協商建設用地指標可跨市有償流轉的政策，其國土廳土地收儲中心，甚至充當過為跨市交易雙方服務的角色，此前還傳出建立省域土地交易平臺的信息，但至今未有結果。

　　而剛剛在去年2月獲得國土部允許實施省內異地占補平衡的山東，也于上月宣布暫停，其醞釀已久的省級土地交易市場，則尚在研究中。

　　這次國土部給予河南“先行先試”人地掛鉤政策，允許其探索騰退的建設用地在留足農村發展用地和就地工業化城鎮化用地后的節余指標有償調劑，并支持和指導河南省建立城鄉之間、地區之間的利益協調機制，使得河南實現土地指標省內流轉的可能性驟增。

　　日前，河南省國土資源廳規劃處處長雷子平在一次座談會上透露，河南省已完成“省域土地交易中心”的設計，未來在試點農村，宅基地被復墾為耕地后，可以將復耕面積作為建設用地指標流轉，通過這個中心的交易平臺，由城里的用地企業購買，從而保證在耕地和建設用地指標總量不變的情況下，實現在城鄉之間的流動。

　　就在6月下旬，新鄉市舉行了河南省首次耕地占補平衡指標拍賣會，拍賣會當天推出2000畝耕地占補平衡指標，新鄉市衛濱區人民政府、平原新區管委會、新鄉工業園區管委會等八家單位參加競買，最終所有指標均以高出起拍價三成的價格成交。

　　能建起統一市場嗎

　　人地掛鉤政策之所以獲得國土部的支持，還在于其對新增土地指標的分配亦有嘗試。

　　此前，新增土地指標，基本是以原有人口基數等指標下的配額式的分配方式，無法解決重點城市和重點項目的發展難題。

　　“以周口和鄭州為例，周口現在人口近1000萬人，而鄭州人口統計為800多萬人，根據現行建設用地指標分配制度，鄭州市建設用地指標嚴重緊張，無法保障重大項目落地，無法保障其城市發展需要。”張占倉說。

　　“人地掛鉤”嘗試引入新增人口變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多，用地指標可向工業化和城鎮化速度更快的城市聚集，從而提高土地的利用效率。

　　但需要看到的是，人地掛鉤政策的基礎性工作，諸如宅基地退出機制、地隨人走的標準，農村土地確權、農民在土地增值中的收益權等關鍵環節，河南尚未有具體的制度安排，仍需進一步探索。

　　而在利益協調機制未能形成之前，河南的此次改革難免給人“打農民土地”主意的印象。

　　對此，北大國家發展研究院副教授李力行認為，雖然一些地方已經嘗試土地指標的明碼標價交易，但真正用地仍然避不開征地程序。像河南這樣展開大規模城市化建設的地方，應該積極促進集體土地直接入市。

　　在這方面，成都、重慶的“地票”制度積累了初步經驗，其通過“地票”拍買，使農民分享到城市化地租的部分上漲收益，較強制征地進了一步。

　　但是成渝的做法仍存在較大爭議，在重慶的“地票”交易中，由于賣方是政府成立的土地整理中心，買賣由政府一手主導，在整個過程中，農民無法參與其中，利益分配也不夠透明，因此受到詬病。成都的“地票”則一度被國土部叫停。

　　對于河南而言，如何吸收成渝的經驗教訓，真正建立起城鄉統一的建設用地市場，將是必須面對的一個考驗。