中國城鎮化的巨大風險分析與對策

一寸大海 2013-01-03

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[摘要]我國城鎮化進程面臨著資源風險、生態風險、農業風險和社會安全與穩定的風險，風險的癥結在農村，化解風險的關鍵在政府有作為。本文認為，對農民工應“緩辦戶口，多發工錢”，提高農民工的生活水平和支援農村的能力；在農業發展上，應聚集人才與推進農業規模化經營并重，走現代化農業之路；在城市建設中，應解決好建筑二步制施工與安全設防的問題。

　　（中經評論·北京）眾所周知，現時我國人口城鎮率已達50%，規避“人口城市化陷阱”已經成為我國城市化建設亟需解決的問題。因此，在我國城鎮化的快速發展，經濟社會飛速進步的同時，需要系統分析我國城鎮化進程中的風險，找出風險的癥結，解決問題的關鍵，進而思考有效的對策。
　　
　　一、我國城鎮化進程中的風險
　　
　　（一）資源風險
　　
　　資源是有限的，盲目地城鎮化與無約束地消耗資源將造成資源不足，其風險主要表現在三個方面。
　　1.耕地風險。城鎮面積的迅速擴展，占用了城鎮周邊大批肥田沃土，農民工在城里賺了錢以后，回到農村建新房，農民居住用地急劇增加。1997年至今，全國耕地已減少了1.23億畝，現在我國耕地面積僅有18.26億畝，比國家18億畝耕地的紅線僅多0.26億畝，如果沒有特別過硬的措施，很可能突破這條紅線。
　　2.水資源風險。城鎮人口的增加及城市工業、服務業的發展，使城市用水量劇增，目前全國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水。
　　3.能源風險。隨著城市的擴大，電子、煤碳、燃氣的消耗迅速增加，特別是建筑直接、間接消耗了近三分之一的能源，因此，必須強力推行節能建筑，以降低能源風險。
　　
　　（二）生態風險
　　
　　城鎮化有賴于生態的支撐能力，過量消耗自然力的傳統城鎮化模式，造成對生態的嚴重破壞，構成了城鎮化的生態風險。
　　1.環境污染。城鎮人口與經濟的發展，使城里產生的污水、廢氣、垃圾的數量大大增加。由于管理不善，城里的一些河流變成了“黑水河”，加上垃圾的污染，嚴重地破壞了生態環境。
　　2.植被破壞。城鎮無節制的需求，使農牧業生態出現透支，人為的植被破壞已經非常嚴重；過渡放牧使草原的植被來不及生長，就被牛羊吃光，造成大片草原沙化。為了滿足城里的需要，山上的樹木，不等長大就被砍伐。由于過份建設，地面上、河岸邊許多自然生態被人造工程所占用。
　　3.土壤損失。為了滿足城里人的需要，農業極量生產，化肥、農藥超量使用，使得土壤質量變壞；植被破壞加劇了水土流失，使土層變薄變瘦，草原沙化。人類與動、植物生存的基本條件受到了嚴重威脅。
　　4.城市病凸現。城市病表現很多，目前比較突出的是交通擁堵，一到上下班高峰時段，大多數城市都有交通堵塞的現象。此外，還有熱島效應，對居民的身體健康很不利。
　　
　　（三）農業風險
　　
　　1.人力資源風險。城市化進程中，大批農村勞動力涌入城市，意味著農業人力資源的大量減少。由于城里聘用的大部分是年輕的、有文化、有技術的農民，所以農村流失的是精壯勞動力。現在許多農村剩下的大多是一些老人、婦女和兒童。長此下去，農業勞動力便會從富余轉變為短缺。農業是基礎，如果我國的基礎僅靠一些老人、婦女和兒童來支撐，其中的風險是不言而喻的。
　　2.農產品供應風險。城里人每天吃的糧食、蔬菜等農產品及一部分生活用品與建筑材料都是靠農村生產的，而且需求日益增加。由于農村勞動力削弱，耕地數量減少，土壤品質變差，農村社會進步緩慢，農業科技推廣困難，使得農業生產力的增長速度遠遠落后于城市需求量增長的速度，農產品供不應求的風險并不是杞人憂天。如不采取特別強有力的措施，農業現代化與快速城市化、新型工業化不協調的問題將日益突出。
　　
　　（四）社會安全與穩定風險
　　
　　1.強制征地拆遷引發群體事件的風險。近年各地出現強制征地和拆遷的現象，這種情況極大地傷害了人民群眾的感情，極易引發群體性事件，甚至發生惡性事件。
　　2.失地農民與無地農村青年的不滿。“攤大餅”式的城市擴張模式造成了眾多農民失去土地，還有一些本就無地的農村青年，他們或者是計劃生育外的超生子女，或者是農村“土地關系十年不變”規定后出生的孩子，他們一出生就沒有土地保障，這些人可能因生計沒有保障而對社會不滿。
　　3.進城農民工的不平心態。據2009年統計，全國農民工總量就達到2.2978億人。他們在城市生活的誘惑下涌入城市，不惜干許多城里人不愿干的臟活、累活，希望有朝一日能真正當上城里人。但低工資、高房價撕碎了他們的購房夢，傳統的城鄉二元體制使他們享受不到對城里人的許多優惠政策，使農民工強烈地感到不公平。
　　4.城鄉弱勢群體的無助與無奈。城市化進程中，各方利益的博奕，使社會劇烈分化。突出的是貧富兩極分化，巨大的財富差距，使得一部分貧困而且處于弱勢的人心態失衡。這是社會中最不安定的人群，也是最需社會救助的人群。
　　
　　二、對城鎮化風險的初步分析
　　
　　（一）城鎮化進程具有兩面性，需要適當約束與控制
　　
　　城鎮化進程不僅有促進文明發展、社會進步的一面，也有矛盾與問題日益積累，因而蘊含著巨大風險的一面。現實說明，城市發展與資本擴張的無制約結合，將積累人類的消極共生關系。所以，在堅持發揮市場經濟的推動作用的同時，需要發揮政府的指導與調控作用，創造既積極又穩妥的城鎮化道路，約束人口盲遷，控制城鎮化速度，提高城鎮化的質量，把握好城市發展方式轉變和相關體制的改革，避免掉入“人口城市化的陷阱”。
　　
　　（二）城鎮化風險的癥結在農村
　　
　　雖然掠奪耕地與過量消耗水資源的問題，主要是發生在城市，但事情涉及農村，補救措施更需農村出力，如土地整治與復墾、水利建設和水源保護等。即便石油、電力是農村生產不出來的，但開發替代能源（生物能源、風力發電等）也需農村配合。環境污染、植被破壞、土壤損失既有城市的原因，也有農村的原因，但如果沒有農民參與就根本解決不了。城市病主要靠城市規劃控制，可也牽涉到農民工問題。至于農業風險、社會安全與穩定風險，更加與農村、農民有關。所以，城鎮化進程中的風險，癥結在農村。我們規避或化解城鎮化的風險，首先要把目光投向農村，加大在農村的工作力度。
　　
　　（三）化解城鎮化的風險，關鍵在政府要有所作為
　　
　　城鎮化進程中有兩個動力機制，一個是市場經濟動力機制的推動作用，另一個是政府權力機制的調控作用。這兩種機制既相輔相成，又互相制約，它們必須互相配合，不應當分誰為主誰為輔，否則就會出問題。建國初期，只有政府主導，結果阻礙了我國城市化的發展。拉丁美洲國家接受“華盛頓共識”，放松政府管制，盲目加速農村人口向城市特別是超大城市轉移，形成畸形發展的城市化，落入“人口城市化陷阱”，使拉美經濟數次面臨崩潰。
　　有人對市場經濟下的行政力量持懷疑態度，主張城市化率達到50%以后，國家超經濟強制機制就應當少一點。但是，老百姓卻相信行政力量，有了問題他們找的是政府而不是市場。沒有政府正確調節的市場經濟，容易產生惡性競爭和高度壟斷，不可能建立和諧的社會。在風險如此之多的城鎮化進程中，政府不能“無為而治”。如城鄉二元體制下的不公平問題，市場是無能為力的，只能靠政府的政策逐步解決。由于目前城市化的風險多與城鄉分割的二元體制有關，而且農村的落后現實，更需要加大城市回報農村、工業幫助農業的力度，這必須由政府來運作。
　　
　　三、應對城鎮化風險的策略
　　
　　（一）緩辦戶口、多發工錢，提高農民工的生活水平和支援農村的能力
　　
　　為了使農民工盡早融入城市，讓他們能夠享受到城市提供的福利待遇，有人主張盡早為農民工辦理城鎮戶口。但是，如果這么做了可能出現一系列新的問題。
　　第一，城市失去了一條向農村輸送資金的渠道。現在全國的2.2億農民工中能往家里匯錢的少說也有1.5億人，以平均每人全年給農村家庭交6000元計，每年全國向農村輸送的資金就是9000億元，這對農村建設是一筆不小的經費。如果把這些農民工都轉為城市戶口，農村將失去這筆資金來源，對農村的發展十分不利。
　　第二，政府在城市的財政支出將增加，必將減弱政府扶持農業的能力。
　　第三，農民工有了城鎮戶口，卻不一定愿意放棄原來分配給他們的土地，土地是他們的根，是他們的退路，也可能是他們今后發展的本錢。如果以城市戶口換土地，相當多的農民工將選擇土地。
　　第四，農民工舉家遷入城市后，城里的生活開支比農村大得多，憑他們這點工資，經濟上不見得比在農村寬裕，甚至可能成為城市中的貧困人員。
　　所以，不要急于為農民工辦理城鎮戶口，而是有條件地解決一些，慢慢來，絕不能一風吹。解決農民工與城里人同工不同酬、工資偏低的問題才是當務之急。現在的農民工，老板通常僅付給他一千來元的月工資，實際上把應付給農民工的住房消費、出勤交通費、子女受教育費用等附加工資都克扣下來了。增加農民工的工資并不是剝奪老板的利潤，而是老板應當支出的維持簡單再生產的費用。農民工的工資收入增加后，不僅可以提高他們的生活水平，而且匯給農民家庭的錢也會多起來，實際上就是城市以資金支援了農村的發展。
　　
　　（二）著力“筑巢引鳳”，聚集人才，提高農業科技力量，加速農村社會進步
　　
　　農村最缺的是資金和人才，尤其是人才，隨著城市化的發展，大批農村人才都到城里去了。由于缺資金，原有的農技系統早已“網破人散”，修補困難。鄉里留下的婦女、兒童和老人，他們精力與學識不足，當不了農業科技發展和社會進步的主力軍。一方面，農村迫切需要重新匯集人才；另一方面，我國每年都有500萬以上高校畢業生，其中不少在城里找不到工作，他們在城里徘徊，卻不愿意到農村去，因為他們認為農村沒有用武之地。為此，可采取“筑巢引鳳”的策略，第一個地方就是農業科技服務系統，那里需要許多大學生，然而要把農業科技網站做大做強，就需要資金，非得政府扶持不可，否則，如果連間辦公室都沒有，工資也發不出，誰來也不會安心。
　　近年農民增產不增收，原因就是農村科技力量太弱，以致高科技農業無法推廣，生產效率不高，抵御市場風險的能力太差，現在政府要執行“工業反哺農業，城市支持農村”的策略，改變農村經濟社會發展落后的局面，可以選擇農業科技服務系統作為著力點，加大對他們的財政投入，像辦義務教育一樣，把縣以下農業科技網絡當作公益事業來辦，主要由地方財政出錢解決人員的工資及必要的經費，國家予以資助。至少在目前縣以下農業科技系統自立能力差的時期應當如此。高科技農業是現代農業的根本出路，扶植農業科技系統是當今支援農業的第一要務。把農業科技機構做大做強，并通過他們培養大量鄉土能人，建設起一支強大的農村人才隊伍，推動農業生產力的提高，加速農村社會的進步，這是農村的治本之策，也是化解大學畢業生就業難的一個方法。
　　
　　（三）推進農業規模經營，城鄉產業貫通，走農業現代化的必由之路
　　
　　大批農民進城，為農村土地適度流轉，推進農業規模化經營提供了可能性。土地流轉集中的形式多樣，較多見的有成立農民專業合作社、家庭農場、專業種養大戶和農業龍頭企業等，但無論哪種形式，都必須堅持兩條原則。第一，承認農民的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變。第二，堅持依法自愿有償原則。在實行土地流轉的過程中，一定不能損害農戶利益，包括進入城鎮的農民的既得利益，可以讓他們以土地經營權入股，參加分紅，還有租憑、托管、合作或其他有償轉讓形式，實現土地適度向經營大戶集中，決不允許某些勢力違背農民意愿，強行兼并土地。各級政府都必須嚴守上述兩條原則，積極穩妥地推進農業規模化經營。
　　積極的方法是發揮能人的帶頭作用與示范效應。為此，需要采取強有力的措施加強農村實用人才的開發，著力吸納和培養農村實用人才，利用科技服務型人才、技能帶動型人才、經營型人才的社會影響力和示范效應推動農村產業結構調整，創新經營模式，帶動農民致富。利用社會服務型人才的帶頭作用傳播先進文化和思想觀念，促進農村社會進步。積極探索農業規模化經營的激勵政策和發展方式，建設一批特色農業的生產示范基地和出口導向型農產品生產基地，讓群眾看到農業規模化、集約化生產的優勢，以示范的作用推進農業生產方式的轉變。另外，還要探索城鄉產業的對接，融合與貫通問題。農村產業組織能夠通過與城市產業的對接，獲得更大的發展能量，同時城市產業也可因此延伸產業鏈條，獲得農村資源的可靠供應。
　　
　　（四）建設“兩型社會”，低碳城市，需解決建筑二步制施工的缺陷，并在規劃設計中注意安全設防
　　
　　現在我國提出建設資源節約、環境友好的“兩型社會”，實行低碳型城市規劃模式與綠色設計技術，這些措施無疑都有利于規避城市化的風險，但在執行時還需改革時下的一些不成文的“制度”。比如，住房建筑目前實行的是互相分割的二步制施工，開發商只負責完成主體工程，賣出去后，再由用戶進行室內裝修。這樣，開發商很容易躲過建筑設計中相關的節能要求，而用戶缺乏節能建筑、綠色設計等專業知識，只要求好看、好用、省錢，不會考慮適宜裝飾、節能標準、新能源、低能耗和低碳環境等，所以二步制施工不利于低碳建筑的實現，應當用適當的辦法來解決。這里，牽涉到老百姓的節能意識問題，需要加強該方面的宣傳教育。
　　城市規劃設計，一定要安全設防。在城市空間的布局上，需要在城區均勻分布開辟空間，遇災時可以作為避難場所；道路要互相暢通，保證消防車能夠通行；各種建筑物必須達到當地地震設防標準；水源必須有可靠的安全保護措施，其周邊的開發要嚴格控制；有環境污染的工礦區，如火力發電廠、造紙廠和化工廠等，與城區、居住區之間要有足夠的間隔距離，中間要建設以森林為主的防護隔離帶；城市周圍的綠色生態屏障要有相當的規模，除基本農田以外，應當以森林為主；城區之內要有完整的綠色生態系統，有相當規模的“綠肺”，充分的綠色“氧吧”、“冷源”及廊道，保證城市供氧安全，等等。
　　城市化是現代文明的標志，我們要積極推進其進程使其向健康的方向發展。其中可能遇到的風險很多，但應用適當的對策，是可以逐一化解的。唯其癥結在農村，而農村的相對落后，是長時間的歷史造成的，解決起來，非有大的決心、下大力氣不可，這是我們面臨的一項重大任務。

（《改革與戰略》，湖南城市學院建筑與城市規劃學院，李鶯）

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