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職業健康與安全生產一體化探討 山東省臨沂市安全生產監督管理局 楊斌
按：本文提出，安全生產本身意義上已經涵蓋了職業健康，但我國現行的法規政策和體制，在一定程度上造成了安全生產與職業健康工作分離，從而出現職業健康工作力量薄弱且與安全生產重復執法的現實問題，致使行政管理資源浪費，企業負擔加重。整合資源，理順體制機制，提高工作效能，加強管理和監督應是安全監管部門改革發展的當務之急。 關鍵詞：安全生產 職業健康 工作效能 《辭海》將安全生產解釋為：是指為預防生產過程中發生人身、設備事故，形成良好勞動環境和工作程序而采取的一系列措施的活動。《中國大百科全書》將安全生產解釋為：是保護勞動者在生產過程中安全的一項方針，也是企業管理必須遵循的一項原則，要求最大限度地減少勞動者的工傷和職業病，保障勞動者在生產過程中的生命安全和身體健康。1999年英國標準協會、挪威船級社等13個組織提出了職業健康安全評價系列標準，即OHSAS18001《職業健康安全管理體系——規范》，是上世紀80年代后期在國際上興起的現代安全生產管理模式。可見,安全生產本身意義上已經涵蓋了職業健康，職業健康是安全生產工作的一項重要內容，應納入安全生產工作中統籌安排。結合多年的基層工作實踐，對進一步加強職業健康工作進行了調查與思考。 一、現狀：系統內部未能實現職業健康與安全生產一體化 2010年，中央編辦《關于職業衛生監管部門職責分工的通知》（中央編辦發〔2010〕104號）進一步明確了安全監管、衛生等部門承擔著作業現場職業健康監督管理的職責；2011年底，十一屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《關于修改<中華人民共和國職業病防治法>的決定》，從法律上明確了安全監管部門的職責；2012年，國家安全監管總局先后發布了《工作場所職業衛生監督管理規定》（國家安全監管總局令第47號）、《職業病危害項目申報辦法》（國家安全監管總局令第48號）、《用人單位職業健康監護監督管理辦法》（國家安全監管總局令第49號）等5個“總局令”，對安全監管部門、用人單位、服務機構所承擔的職業健康監管以及服務工作進行了規范。比如：國家安全監管總局令第47號第五條規定：安全監管部門負責用人單位職業健康的監督管理，第八條至第三十八條（共三十一條）對用人單位職業衛生職責進行了明確；國家安全監管總局令第50號則重點規范職業健康技術服務機構監測、評價等行為；國家安全監管總局令第51號則重點規范了建設項目職業健康“三同時”問題；另外國家安全監管總局還公布了《建設項目職業病危害風險分類管理目錄》（安監總安健〔2012〕73號）。可以看出，目前我國職業健康監督管理的法律法規和標準規范進一步健全。 在此情況下，各級安全監管機構都在內部設立了職業健康監督管理部門，各級編辦賦予了其職業健康監督管理職能，初衷是為了促進職業健康工作有序開展。但是，由于國家從立法和制定政策層面就將這兩個方面從源頭上進行分離，比如：《安全生產法》只有第三十七條規定“生產經營單位必須為從業人員提供符合國家標準或行業標準的勞動防護用品”，也只是涉及到勞動防護問題，沒有涉及職業健康問題；其他安全生產法律法規也沒有及時修訂補充將職業衛生監管融入各行業的安全監管之中，多是另行文件進行規范。據不完全統計，自2011年以來，國家安全監管總局就職業健康工作共下發了15個法規及規范性文件，都是由新設立的各級職業健康監管部門（司、處、科、室）負責貫徹落實。作為各級安全監管機構的其他內設部門依然在《安全生產法》的框架下，依據各行業的相關法律、法規和工作職責，側重預防生產過程中發生人身、設備事故的監督管理工作。實質上內部還是孤軍奮戰，沒能將其一體化系統管理。 二、問題：力量薄弱、重復執法，不利于強化監管執法 2010年，中央編辦進一步明確了安全監管部門承擔著作業現場職業健康監督管理的職責。從體制上看，國家已經將職業健康監督管理納入到安全生產范疇，但安全生產和職業健康工作由《安全生產法》和《職業病防治法》兩部法律分別規范，致使職業健康和安全監管機制不能理順，安全監管部門內部將“安全生產”與“職業健康”分開管理，造成“形合而神不合”。這種機制必然會出現力量薄弱、重復執法的問題。 從安全監管機構來看，礦山、危險化學品等業務部門只負責預防本行業發生人身傷亡及設備各類事故的安全生產工作，不過問職業健康問題。那么，這個行業、企業的職業健康問題就還要由專門成立的職業健康部門負責，從而出現多頭管理，不能統籌安排，致使本來一個文件能解決的問題需要下發兩個文件，一個部門能解決的問題需要兩個甚至更多的部門去解決，這與原來職能在衛生部門時并沒什么區別，僅僅是主管部門的改變。比如：危險化學品、礦山、煙花爆竹、工商貿這些業務監管部門要對相關行業的“建設項目安全設施‘三同時’”進行審查驗收，而職業健康監管部門還要對這些企業進行“建設項目職業衛生‘三同時’”的審查驗收；再如：危險化學品、非煤礦山、煙花爆竹、冶金、建材、有色、木制家具制造等行業企業，也都在部分崗位、工序和車間存在職業危害問題，在沒有單設職業健康內部管理部門之前，這些行業的職業健康問題都由業務部門一并監督管理，而設立專門的職業健康監管部門后，在基層經常會遇到一個企業同時有安全監管機構的兩個部門分別進行檢查的現象（一個檢查企業的安全生產，一個檢查企業的職業健康）。另外，各行各業都存在不同程度的職業危害，涉及面廣、工作量大，安全監管機構內設的職業健康部門在目前情況下很難全覆蓋地進行監管。今年，國家安全監管總局正在試行的《工礦商貿企業職業衛生統計制度》（安監總統計〔2013〕50號），為便于統計和分析，也主要是按行業進行分類，但在實際操作中，若只由職業健康部門單獨去做，很難按計劃完成。 對企業來說，這種機制就造成了更加被動的局面：原來由安全監管機構一個部門管理，現在由兩個部門管理；原來按一個文件辦理，現在需要按兩個文件要求辦理。比如：企業既要有安全生產部門，還要設職業健康管理部門；既要進行安全培訓，還要進行職業健康培訓；既要進行安全生產設施“三同時”，還要進行職業健康“三同時”；既要進行安全生產的安全評價，還要進行職業健康評價，還有安全生產許可和職業健康許可等問題。其實，上述工作，在企業都應由一個部門負責，并作為安全生產一個大的方面去規劃、落實，安全監管部門把本來是一體的工作拆開來部署、安排，企業完成一項任務后，既要報經業務部門審查驗收，還要報經職業健康部門審查驗收，既增加了企業的工作量，也增加了企業在各方面被審查驗收的費用，還打亂了企業的日常管理秩序。 因此，其弊端不言而喻：一是不利于“國務院機構改革和職能轉變工作要求”的落實；二是不利于監管部門資源的綜合利用，造成人力、物力的浪費，會議、文件增多的現象更加嚴重，執法監管力量不足的局面更加嚴峻；三是不利于企業科學組織安全生產工作，表象上看都是在執行國家規定，但由于工作要求的不系統，增加了企業的負擔；四是不利于現代安全生產管理模式（職業健康安全管理體系[OHSAS18001]）的推廣。 三、建議：整合資源，提高效能 黨的十八大和十八屆二中全會要求進一步深化行政審批制度改革，該取消的取消、該整合的整合、該下放的下放，要改善和加強宏觀管理，注重完善制度機制，形成分工合理、權責一致、運轉高效的職能體系。應該說，職業健康工作存在于經濟發展的各個行業和用人單位，與安全監管融合既是社會管理發展的要求，也是與現代國際安全生產管理接軌的需要。目前，法律法規和相關標準、規范日益完善，職業健康工作不僅僅是“要有部門（人員）去管理”的問題，更重要的是“如何去監督管理”的問題。整合資源、提高效能應是安全監管部門職業健康監管工作改革發展的方向，在此提出以下建議： （一）法律法規上的整合。整合《安全生產法》和《職業病防治法》，或二者之間形成有機銜接。上世紀50年代，日本就制定了《勞動安全衛生法》，設立了“中央勞動安全衛生委員會”，負責檢查生產單位的安全措施落實情況；70年代美國修訂了《礦業安全和衛生法》，并成立了獨立的安全監察部門“礦山安全和衛生署”。可見，一些安全生產管理先進的國家都是從法律上就將安全生產和職業健康作為一個體系去規范的。上世紀90年代初，我國各級政府也相繼出臺了《勞動安全健康管理規定》來規范用人單位生產技術工藝、安全作業操作規程、安全設施及“三同時”和教育培訓等安全衛生問題，但在《安全生產法》出臺后都相繼被廢止。 （二）監管體制上的整合。在《安全生產法》和《職業病防治法》框架下，將職業健康納入安全生產工作體系，與國際安全生產管理接軌，推行《職業健康安全管理體系》（OHSAS18001），構建現代安全生產管理新模式。把職業健康工作融于各行業（領域）安全監管之中，凡出臺的綜合性安全監管法律法規、規章和文件，應盡可能涵蓋職業健康工作，職業健康工作能與其他安全生產工作“同時部署、同時檢查驗收、同時督促整改”的，應由同一個部門、用同一個文件，作為同一個問題進行部署，不再另行安排。例如，國家安全監管總局令第51號第四條就已經規定：建設項目職業衛生“三同時”工作可以與安全設施“三同時”工作一并進行。如果將《建設項目職業衛生“三同時”監督管理暫行辦法》（國家安全監管總局令第51號）和《建設項目安全設施“三同時”監督管理暫行辦法》(國家安全監管總局令第36號)整合，則更有利于安全監管部門和企業開展工作。 （三）內部監管機構的整合。各級安全監管部門特別是地方安全監管部門，可將職業健康監督管理職能分解到各業務部門（司、處、科、室），各有關企業將職業健康工作納入安全生產管理部門，不再要求單獨設立。比如：煙花爆竹生產企業的職業危害主要在混藥工序，而混藥又是危險性最大的工序，臨沂市安全監管部門的工商貿科負責煙花爆竹安全監管，那么這個工序的安全生產和職業危害就完全可以由工商貿科按照規范標準統一管理。這樣可以有利于企業統一組織機構、統籌制定計劃、全面貫徹執行，有助于職業安全健康監管功能一體化。 （四）技術服務機構的整合。目前，安全生產技術服務機構主要有評價、咨詢、培訓和檢測檢驗，其中主要技術力量是在評價機構。許多具有評價資質的人員同時又具有安全生產培訓教師資質，還兼任各級安全生產專家，這些人員對基層企業安全生產狀況有深刻的認識和了解，對企業安全生產“雙基”工作的完善有很大的促進作用。因此，安全評價是安全監管工作十分重要的環節，只能加強不能削弱，并且要在加強的同時將職業健康內容增加到安全評價之中。原職業衛生技術服務機構在衛生部門管理的時候側重于醫學預防和技術檢測檢驗，對化工、礦山等高危行業的生產工藝流程及防治工程方面研究不深，而安全監管部門管理的安全生產技術服務機構雖然對高危行業的生產工藝流程及防治工程比較了解，但缺乏職業健康所需的專業人才和技術裝備。比如：臨沂市恒泰安全生產科技咨詢院，目前投入200多萬元配置了相應的設備和儀器，從社會上錄用和招聘了相關技術人員并申請職業衛生服務資質，但原衛生部門管轄服務機構中的設備和有經驗的人員并沒有隨職能一起劃轉過來，一切工作要從頭開始，勢必影響過渡時期的檢測檢驗和評價質量。另外，職業衛生培訓與安全生產培訓的整合，只要在企業負責人和安全管理人員的培訓內容中增加職業健康內容就能解決。
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