案 情
2006年2月， A公司依法取得湖南省某市一宗出讓的國有建設(shè)用地使用權(quán)，用途為商住綜合用地，面積3.5畝，其中0.5畝土地上保留原有房屋約1000平方米，其他為空地。經(jīng)登記領(lǐng)取了1號(hào)土地使用證。隨后，A公司與B公司以A公司是B公司分公司的名義向國土資源部門申請(qǐng)共有土地使用權(quán)變更登記，并提供了工商登記等材料。2006年3月，市人民政府為A、B公司發(fā)放了2號(hào)共有土地使用證。
因A公司與債權(quán)人甲債務(wù)糾紛。2008年10月，F(xiàn)區(qū)法院將該宗地初次查封。又因A公司與其他數(shù)位當(dāng)事人商品房買賣合同糾紛，導(dǎo)致該宗地被該市W縣法院于2009年3月至4月期間多次輪候查封。
2009年5月，B公司向F區(qū)法院提起訴訟，要求分割共有土地使用權(quán)。F區(qū)法院作出民事調(diào)解書：有建筑物的0.5畝土地歸A公司，余下的3畝土地歸B公司。后F區(qū)法院根據(jù)該調(diào)解書作出1號(hào)民事裁定，并向國土資源部門下達(dá)協(xié)助執(zhí)行書，要求變更部分土地至B公司名下。2009年7月，國土資源部門向F區(qū)法院提出執(zhí)行異議，告知該宗土地被多次查封的情況。2011年3月，因債權(quán)人甲不服民事調(diào)解書提起訴訟，法院以1號(hào)判決維持了該調(diào)解書。2011年5月，F(xiàn)區(qū)法院復(fù)函國土資源部門，稱查封A、B公司共有土地使用權(quán)，不影響B(tài)公司辦理其份額內(nèi)且已經(jīng)訴訟程序確權(quán)的土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，再次要求國土資源部門予以協(xié)助。2011年5月，國土資源部門依法協(xié)助執(zhí)行，分別為A、B公司發(fā)放了分割的3、4號(hào)土地使用證，并注銷了2號(hào)土地使用證。
債權(quán)人甲向檢察機(jī)關(guān)申訴。檢察機(jī)關(guān)依照司法監(jiān)督職權(quán)，向工商部門核實(shí)： A、B公司虛構(gòu)分公司關(guān)系，偽造共有股東資料，申請(qǐng)變更登記提供的資料為虛假資料。2012年9月，因F區(qū)法院對(duì)債權(quán)人甲不服該院作出民事判決裁定再審，檢察機(jī)關(guān)決定終止審查。
2012年8月，F(xiàn)區(qū)法院認(rèn)為該案有新的證據(jù)，遂作出2號(hào)民事裁定：對(duì)該案再次進(jìn)行再審，再審期間，中止原民事調(diào)解書、民事判決書的執(zhí)行。2012年12月，F(xiàn)區(qū)法院以該民事案件需以行政案件的審理結(jié)案為參考，而裁定訴訟中止。
國土資源部門發(fā)現(xiàn)兩公司提供虛假資料騙取登記后，將相關(guān)情況函告F區(qū)法院，建議該院撤銷或糾正相關(guān)法律文書。2013年5月，市政府以兩公司提供的變更登記申請(qǐng)資料為虛假資料，依據(jù)《物權(quán)法》第十九條第一款、國土資源部《土地登記辦法》第五十八條、《湖南省土地登記辦法》第三十一條、《湖南省行政程序規(guī)定》第一百六十二條之規(guī)定，作出撤銷2號(hào)土地使用證的決定。B公司不服，向省人民政府提起行政復(fù)議。
評(píng) 析
該案件屬于典型的民行交叉案件，執(zhí)行法院生效判決的協(xié)助行為和登記機(jī)關(guān)頒發(fā)共有證的行政行為相互穿插，互為制約。究竟如何糾錯(cuò)，誰先糾錯(cuò)，有幾種不同的意見。
第一種意見認(rèn)為，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先行糾錯(cuò)。F區(qū)法院作出的民事調(diào)解書，以及再審判決書，其直接證據(jù)來自登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的2號(hào)共有土地使用證，且兩公司對(duì)共有土地如何分割沒有異議。法院在民事案件中對(duì)共有土地使用證的合法性沒有審查義務(wù)，作出的民事調(diào)解書和再審判決書合法有效。如要否定這兩份文書，必須在登記機(jī)關(guān)對(duì)頒發(fā)共有土地使用證的行政行為作出處理并生效后，進(jìn)行再審判決。
第二種意見認(rèn)為，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)先行糾錯(cuò)。目前，市政府作出行政決定，撤銷2號(hào)共有土地使用證。其行政行為面臨被省政府撤銷的風(fēng)險(xiǎn)：第一，市政府的撤銷決定涉嫌實(shí)體違法。登記機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為，已經(jīng)把2號(hào)土地使用證內(nèi)容變更登記為3、4號(hào)土地使用證。2號(hào)土地使用證實(shí)體上已不存在，無撤銷對(duì)象，行政決定應(yīng)予撤銷；第二，市政府的撤銷決定涉嫌適用法律錯(cuò)誤。《物權(quán)法》第十九條規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以申請(qǐng)更正登記。這與撤銷行為沒有關(guān)聯(lián)，且該部法律于2007年10月1日施行，無溯及效力。《土地登記辦法》第五十八條是關(guān)于國土資源部門發(fā)現(xiàn)土地登記簿記載的事項(xiàng)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行更正登記，當(dāng)事人逾期不辦的，經(jīng)批準(zhǔn)、公告后原證書廢止。這條規(guī)定與撤銷行為沒有關(guān)聯(lián)。同時(shí)，該規(guī)章于2008年2月1日施行，無溯及效力。《湖南省土地登記辦法》第三十一條是關(guān)于采取欺騙手段獲取土地權(quán)利證書的，或者偽造、涂改土地權(quán)利證書的，該土地權(quán)利證書無效，對(duì)應(yīng)的行為也不是撤銷。《湖南省行政程序規(guī)定》第一百六十二條規(guī)定了行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)撤銷的具體情形，但該規(guī)章自2008年10月1日施行，無溯及效力。第三，市政府的撤銷決定涉嫌違反法定程序。《湖南省行政程序規(guī)定》第七十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人享有陳述意見、申辯的權(quán)利，并聽取其陳述和申辯。第七十四條規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。市政府在作出撤銷決定時(shí)，至少要告知當(dāng)事人享有陳述、申辯的權(quán)利，否則程序違法。
自該意見分析可知，司法機(jī)關(guān)未糾錯(cuò)前，行政機(jī)關(guān)也很難糾錯(cuò)。一旦省政府直接撤銷了市政府的決定，案件處理極易陷入僵局。
綜上所述，要處理好該案件，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要密切配合，筆者建議：
首先，國土資源部門應(yīng)函告F區(qū)法院：2號(hào)共有土地使用證應(yīng)屬無效。理由是兩公司提供的土地變更申請(qǐng)資料為虛假資料，其申請(qǐng)共有土地使用權(quán)登記沒有合法的事實(shí)；依據(jù)是《湖南省土地登記辦法》第三十一條規(guī)定。同時(shí)告知行政撤銷行為中的程序障礙。本案中，因?yàn)?號(hào)共有土地使用證的存在，才給A、B公司有了共同共有糾紛的借口。得知2號(hào)共有土地使用證無效后，法院就可以查明A、B公司實(shí)際是債務(wù)糾紛，從而予以依法裁決。
其次，市政府向省政府申請(qǐng)對(duì)行政復(fù)議案件中止審理。理由是F區(qū)法院已裁定對(duì)A、B公司共同共有糾紛案再次進(jìn)行再審，再審期間，中止民事調(diào)解書、1號(hào)民事判決書的執(zhí)行。依據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十一條第一款第七項(xiàng)的規(guī)定，案件審理需要以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而其他案件尚未審結(jié)的，影響行政復(fù)議案件審理的，行政復(fù)議中止。
最后，省政府撤銷市政府決定并責(zé)令其重新作出具體行政行為。如F區(qū)法院再審判決撤銷了再審的民事判決書和民事調(diào)解書，土地使用權(quán)自然恢復(fù)至調(diào)解書作出和執(zhí)行前狀態(tài)。此時(shí)，省政府依據(jù)《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定可依法作出復(fù)議決定。當(dāng)然，在省政府作出復(fù)議決定前，市政府也可改變?cè)蜂N行為，作出宣布2號(hào)共有土地使用證無效的決定。
（作者單位：湖南省衡陽市國土資源局）
