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高連奎 大家經常看到實行多黨制的國家，到總統競選時總會有很多人幫忙，一旦競選不上就痛苦的痛哭流涕，這其實有很大的利益在里面，這種政治制度在政治學中被稱為“政黨分贓制度”。 政黨分贓制是當代西方國家普遍實行的政治制度，也是西方政治制度的本質之一，政黨分贓制分的是政府職位，就是競爭獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨骨干，在早期新上臺的領導人幾乎可以將政府人員全部換一遍，帶有極大的隨意性。 這種做法的目的是很明確的，首選它是按功行賞。其次，政黨通過讓本黨成員占據主要行政職位，達到了控制行政體系和國家的目的。這也是政黨制度能否維持的關鍵原因。如果上臺的領導人沒有分配職位的權利，或是這種權利很小，也就不會有那么多人幫他競選，沒有幫忙，也就不會形成派系，更不會成為黨。 “政黨分臟制”注重“封官許愿”，是產生政黨政治的重要根源。官員的任命只注重政治忠誠和功勞，而不是才干和品格，這就為美國社會的腐敗埋下了伏筆。因此，針對政黨分肥制的種種弊端，社會各界的抨擊之聲不斷。美國的政黨分贓制引發了美國十分嚴重的腐敗現象，并且一直沿襲了80多年，在美國歷史上留下了令人印象深刻的一頁。 美國的政黨分贓制是從第三任期開始，1800年是美國的一個大選年。這次大選進行得十分激烈，最后民主共和黨人托馬斯·杰斐遜經眾議院投票，以一票多數當選美國第三任總統。而即將卸任的總統、聯邦黨人亞當斯為削弱對方勢力，在下臺前把許多本黨人士緊急塞進了政府和法院。當時任命這些官員倉促而草率，在歷史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐遜上臺后，也毫不含糊地以其人之道還治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的標準撤換了大批聯邦黨官員，代之以新執政黨的人士。由此開啟“政黨分贓制”先河，使之在相當長時期內成為美國政治錄用的基本方式，其他西方國家歷史也曾有類似的情況。 這種政黨分贓的做法，首先，它大大降低了政府行政效率。由于黨派紛爭、輪流執政，政府官員處于極不穩定的狀態，既無穩定性也沒連續性。由于流動性很大，官員們無從積累經驗，行政能力普遍低下。 “政黨分贓制”另一個更為嚴重的弊端就是導致權力腐敗。在兩黨制“輪流坐莊”的政治格局下，執政黨一上臺便盡力利用掌握的權力攫取資源，以鞏固自己的政治基礎。在“政黨分贓制”之下，不僅執政黨要謀一黨之私，各級官員個人的腐敗更是變本加厲。 “政黨分贓制”下面政治錄用的標準基本上是單純政治性的，只看對象是否效忠本黨，特別是看他們在競選中是否做出過“貢獻”。因此，政治錄用實際上演化為相當直接的權錢交易，執政黨對大選中的支持者、贊助人投桃報李，論功賞爵；這些人隨選舉共進退，因此會抓住每一個機會在任職期間多撈油水，政治權力就成為了他們謀取私利的工具，為腐敗創造了極大的空間。加之，黨魁勢力的膨脹，他們控制各級政黨機關，并由此控制了對公職候選人的提名權，利用手中所掌握的公職拉攏親信骨干、任人唯親、培植政治核心小集團，操縱地方乃至全國政局。 由此，黨魁勢力加上政黨分臟制成為19世紀末20世紀初美國社會政治腐敗泛濫的重要原因。官員行為趨于短期化，腐敗行為近乎掠奪。 例如，杰克遜時代，其所任命的紐約海關稅務官塞繆爾·斯沃特沃德侵吞公款125萬美元。人盡皆知的“特威德幫”侵吞紐約市政公款數億美元，卷入者不僅有市長、州政府官員，一般辦事人員也為數不少。格蘭特總統任職時期，在“莫比利爾信用丑聞”中，聯合太平洋鐵路公司把股票贈予政府官員以影響立法，連副總統斯凱勒·科爾法克斯也牽連在內。 美國南北戰爭時期，運籌帷幄，指揮千軍萬馬與南方叛軍艱苦奮戰的林肯總統的身邊經常跟著一群“跑官要官”的“金主”。搞得這位偉大的總統不勝其煩、狼狽不堪，一次林肯總統忍無可忍指著辦公室外成群的求職政客憤憤地說：“分贓制對共和國的危險可以比叛亂還大。” 美國的第十八任總統尤利塞斯·辛普森·格蘭特是南北戰爭中的“常勝將軍”。南北戰爭結束后，他以保衛聯邦的勝利者的身份當選了美國總統。但格蘭特在美國歷史上卻聲譽不佳，其重要原因就是格蘭特當政時期腐敗肆虐。當時的人們說：格蘭特政府把美國的稅務部門變成了本黨競選的“加油站”。 隨著時間的推移，美國的政黨政治以及“政黨分贓制”造成的腐敗逐步威脅到了美國整個政治制度，威脅到了整個國家，到了不得不改革的地步。1880年的大選中，也就是在“政黨分贓制”實行了80年后，參加總統競選的候選人詹姆斯·加菲爾德立志廢止“政黨分贓制”。加菲爾德的名言是：“政黨分贓制”下的政客就像攔路搶劫的強盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書。 其實，在這種骯臟的體制下，有時政客和強盜甚至連加菲爾德所說的這一點區別也沒有。加菲爾德如愿以償地當上總統還沒幾天，還沒來得及廢除臭名昭著的“政黨分贓制”，便被一個懷恨在心的求職未遂者開槍刺殺。當時美國輿論認為是“政黨分贓制”謀殺了總統。這件事凸顯了政黨分肥制的積弊之深。 加菲爾德之死，拉開了美國政治改革的帷幕。在此后不久，一種新型的近代官僚政治便登上了政治歷史的舞臺。1883年，美國國會通過了喬治·彭德爾頓參議員提出的“文官制度法”，史稱“彭德爾頓法案”。該法案規定：建立一個不受黨派控制的文官委員會負責對聯邦文官實行統一管理；對部分官職實行競爭性考試，擇優錄用；禁止文官（公務員）參加黨派活動或利用官職分配作為競選者的政治資本；規定實行文官職業保險和建立統一的文官體系。“彭德爾頓法案”奠定了西方官僚政治的法律基礎。在實行“彭德爾頓法案”，廢止“政黨分贓制”后，美國政治中的腐敗現象得到了逐步的扭轉。 《彭德爾頓法》使美國在歷史上第一次確立了以“能力與功績”作為錄用與衡量官員標準的法律依據，內容主要包括：第一，必須通過公開的競爭性考試來選拔文官，從高分到低分擇優錄取；第二，文官不得因為政黨關系等政治原因被免職，文官不得進行政治性捐款和參與任何政治活動，也不得因拒絕從事這類活動而遭免職；第三，文官在政治上要保持“中立”。 《彭德爾頓法》徹底改變了公職人員的任用制度，不再以是否對政黨和黨魁忠誠為錄用標準，而是依據其才能、德行，通過公開競爭考試，擇優錄取。這不僅穩定了文官隊伍，提高了文官素質，打破了政黨分臟的格局，而且對于防止由政黨分肥制帶來的各種腐敗現象起到了十分重要的作用。此后，國會還相繼通過了一系列反腐敗的法律，如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競選經費公開法（1910年）、聯邦反腐敗行為法（1925年）等。這一系列立法活動為反腐敗提供了法律上的保障。 從美國政治制度發展的歷史看，兩黨政治不僅不能有效地遏制腐敗，反而是引發腐敗的一個重要原因。遏制腐敗與兩黨制、多黨制沒有什么必然的聯系。其實政黨分贓制度也并沒有完全被消滅，而且還很普遍，美國總統的有權任命的官員多達六七千人，雖然這些任命必須獲得參議院同意，但主動提名權在他而不在國會，這可是極大的實際權力。就連對外采取軍事行動他都可以巧妙地繞過國會。雖然宣戰需要國會2/3以上多數同意，但他可以用不宣而戰的方式把國家拖入戰爭，約翰遜總統介入越戰就是個例子。 比如在布什的第一個任期，布什總統任命的政府工作人員多達4000人，布什在第二任又任命了很多人，到奧巴馬上臺后，這些人必須同一時間全部離任，美國媒體稱，奧巴馬剛上任時政府部門大約空缺7000個職位。《華盛頓郵報》指出，這些政府部門職缺有多達三分之一完全由新總統親自任命，而有政治背景、與民主黨人士熟識者，入選機會才大。各種政策顧問委員會，駐外大使都是分贓常用的職位。 基辛格在評論美國外交政策時曾指出：影響美國外交政策延續的一個障礙是政府定期換屆帶來的全面改變。由于任期限制，至少每隔8年，助理國務卿以上所有由總統任命的官員就要大換班，人事變動涉及多達5000個關鍵職位。繼任者要經過漫長的審查過程。實際上，新政府上任前9個月左右的時間是真空期。 在這種體制下，每四年就會發生一次“飽狼換餓狼”的游戲，而人民其實就充當著希臘神話中的西西弗斯，永遠有推不完的石頭。 |
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