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摘 要 我國正面臨嚴峻的人口老齡化挑戰，在這一背景下，《《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》等規劃文件皆將“以社區養老為核心的社區居家養老服務模式”確立為我國的主要養老模式。建設社區養老模式，將成為未來幾年甚至幾十年間我國老齡事業的重點工作。然而，現階段我國大陸地區依然面臨著養老服務體系不完善等問題，相關服務體系的建立需要首先完善社區居家養老服務的政策體系，且尚未建立專門針對失能老人的長期照護政策。本文旨在通過對我國臺灣地區長照政策的分析，提煉出可借鑒的政策經驗。 htm 關鍵詞 我國臺灣地區 長期照護 制度 中圖分類號：R197 文獻標識碼：A 我國臺灣地區的社區居家養老政策最早可以追溯到1980年的“老人福利法”。該法明確規定了管理老年事務的政府機構及各機構職能分工，并提出為“身心受損”老人提供輔助其日常生活的居家服務、建立長期照護機構等內容，養老服務主要集中于對失能老人的長期照護服務。近年來，隨著臺灣地區老齡化進程的加快及“在地老化”訴求的加強，我國臺灣地區的社區居家養老政策得到迅速完善，形成了較完善的長期照護服務體系。 一、我國臺灣地區的長期照護政策 （一）我國臺灣地區長期照護政策概述。 我國臺灣地區自1980年實施“老人福利法”以來，其長期照護政策經歷了從分散到整合的發展過程；相關政策包括：“社會福利政策綱領”（1994）、“老人福利法（修法）”（1997）、“老人長期照顧三年計劃”（1998-2001）、“建構長期照護體系先導計劃”（2001-2003）、“照顧服務福利及產業發展方案”（2002-2007）、“長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃”（2007起）等（伍小蘭，曲嘉瑤，2010）。 由于我國臺灣地區對老年事務的行政管理較分散，很多行政部門，如內政部、行政院衛生署、教育部及行政院勞工委員會等，皆有發布相關行政法規的權力，導致我國臺灣地區照護資源分散、缺乏完整連續性照護的提供（陳惠姿等，2005）。“長期照顧十年計劃”出臺之前，我國臺灣地區有關長期照護的法規分散于社政（老人福利法、身心障礙者保護法）、衛證（醫療法、全民健康保險法、護理人員法等）及退輔（國軍退除役官兵輔導條例）三大行政體系中，未形成統一的政策法案。 “長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃”（以下簡稱“十年計劃”）的出臺彌補了這一政策體系的缺陷，其對長期照護政策的受益對象、服務項目、政府補助、管理制度、人力資源方案、財務制度、法令制度及行政機構權責劃分、配合措施等內容進行了完整詳細的規定，并在之前政策的基礎上，對政府補助等內容進行了修改和完善。 （二）受益對象。 老人為“十年計劃”的主要受益對象。在界定受益對象時，“十年計劃”除以年齡（65歲）為分界線外，還將因“身心障礙、地區因素”（p50）導致的提早老化人群考慮在內。概括起來，我國臺灣地區長照政策的受益者包括以下幾類人群：（1）65歲以上日常生活活動功能（ADLs）失能老人，（2）65歲以上僅IADL失能且獨居的老人，（3）55至64歲ADL失能的山地原住民，（4）50-64歲ADL失能的身心障礙者。總之，享受我國臺灣地區長期照護補貼的老人主要為ADL失能群體及IADL失能且獨居人群；換言之，ADL指標是界定補貼對象的最主要標準。 基于老人的身體情況，依據ADLs和IADLs指標的規定，“十年計劃”將失能老人劃分為輕度、中度、重度三個等級，給予不同程度的服務或現金補助。 （三）服務項目。 “十年計劃”規定政府對符合條件的失能老人提供長期照料服務，其規劃的服務在居家、社區和機構式服務方面皆有涉及，但以社區和居家式服務為主要服務方式。 1、居家式服務。 （1）居家服務：包括家務、日常生活照顧服務和身體照顧服務。 （2）居家護理：包括一般傷口護理、注射、一般身體檢查、提供護理指導、營養及基礎復健運動指導、巡診、醫療咨詢等。 （3）居家復健：對老人的日常生活功能、社交功能進行評估和訓練。 （4）輔具購買、租借服務及居家無障礙環境改善服務：為失能者提供日常生活（沐浴、排泄、飲食等）及機能訓練輔具購買服務，提供輪椅、特殊臥床等不與身體直接接觸的輔具租借服務，提供住宅改修服務以使失能者生活更為便利（如加裝扶手、防滑、地板材料更換等）。 （5）老人營養餐飲服務：對行動困難的老人提供送餐到家的服務。 （6）緊急救援系統：建立緊急救援體系，當老人在家發生突發事件時，可通過設備發出信號以獲得緊急救援服務。 2、社區式服務。 （1）日間照顧：服務對象日間自行或由家人接送至日間照顧機構，晚間返回家中的服務。其可提供家屬喘息的機會。 （2）社區復健：在社區進行的，對老人日常生活功能、社交功能的評估與訓練。 （3）老人營養餐飲服務：選定適當地點對行動自如的老人提供集中用餐服務，地點一般為社區內部或附近。 3、機構式服務。 2007年出臺的《臺灣長期照顧十年計劃》進一步突出了居家與社區照護服務的重要性，同時弱化了機構服務。在該計劃出臺前，失能老人可享受的機構服務包括養護機構、長期照顧機構及護理之家三項服務；而“十年計劃”中僅保留了長期照顧機構服務（提供生活照顧及護理服務）一項，可見政策對居家和社區服務的側重。 4、其他服務。 （1）交通接送服務：為協助重度失能者就醫和使用長期照護服務，我國臺灣地區政府特提供交通（車費）補助，以保證低收入的重度失能者能夠使用類似康復巴士等交通工具。 （2）喘息服務：使家庭照護者獲得一定時間的休息機會，以減輕照護者壓力為目的的服務。 （四）受益內容。 “十年計劃”以老人的失能程度及收入水平為依據，對失能老人制定了不同等級的補貼標準。這些補貼皆以實物補貼（即補貼服務）為主，現金補貼為輔。不同的服務項目，補貼標準也不同，例如，有些服務僅提供給重度失能者，而有些服務僅依據受益對象的經濟情況進行補貼等級的劃分。 （五）資金來源。 我國臺灣地區失能老年人的長期照護費用由失能者和政府共同分擔，分擔比例由失能者的失能程度和經濟狀況決定。一般原則為：家庭總收入未達社會救助法規定最低生活費用1.5倍者，可獲政府全額補助，也即自身不必負擔服務費用；家庭總收入符合社會救助法規定最低生活費用1.5倍至2.5倍者，需負擔10%的服務費用；一般戶需負擔40%的服務費用；超過政府補助時數的則由民眾自行全額負擔。 政府的長期照護補貼資金通常來源于稅收或社會保險。我國臺灣地區“十年計劃”中建議于“過渡時期”選擇稅收作為長期照護補貼資金的主要財源，因其認為，我國臺灣地區的長期照護體系尚處于發展初期，直接實施長期照護保險制度，民眾在繳納保費的情況下可能會提高對服務的利用率，進而影響家庭照護意愿以及導致正式照護資源供給的不足；相比之下，使用稅收制可視政府財政情況提供保障，避免資源的浪費及過高的財政負擔。 近年來，我國臺灣地區開始規劃以長期照護保險制度作為政府補貼的財源，由我國臺灣地區衛生署研擬的《長期照護保險法》草案已于2011年3月31日經行政院報請立法院審議，尚未通過。 二、管理體系 我國臺灣地區的老年照護與老年健康服務分屬不同的行政體系，相關的行政部門包含了內政部、教育部、行政院衛生署及行政院勞工委員會等多方機構；由于各部門的目標人群不同、政策重點與執行理念也不一致，導致我國臺灣地區的老年長期照護事業無法統籌發展，阻礙了照護服務體系的完整性與連續性（陳惠姿等，2005）。 為解決老年長期照護服務多頭管理的問題，“十年計劃”提出兩點整合建議豍： 1、在中央層級設置跨部會的長期照顧推動小組，邀請各部會（如內政部、衛生署、勞委會、原民會、退輔會、經建會、財政部等）行政主管與學者專家共同參與，通過制定長期照護政策規劃及協助地方政府發展長期照護資源等工作，實現統籌衛生署與內政部派發的補助經費，達到事權統一的效果。 2、在地方層級成立跨局室長期照護推動小組，將地方政府相關局室主管、當地民間相關代表和專家學者聯合起來，通過營造有利于照護資源發展的環境、管理照護服務機構、監督服務計劃實施、評估實施成效等工作，實現地方相關局室力量的整合。 三、啟示與借鑒 我國臺灣地區的長期照護政策經歷了從分散到整合的發展過程；“長期照顧十年計劃”作為一項完整規劃，對長期照顧服務的各方面都做出了詳細規定。 我國臺灣地區長期照護政策的重要特點是：充分考慮了收入水平的影響。對收入水平這一因素的關注，表現在其對受益對象的界定及對補貼標準的劃分上，——兩者皆以收入水平（或地區的經濟發展水平）作為重要判定因素。首先，“十年計劃”對受益對象的界定不以年齡為唯一標準，而是充分考慮到生活環境（即地域也即收入水平）對人身體健康狀況的影響。——“十年計劃”的受益對象不僅包括65歲以上的失能老人，還涵蓋了因生活水平較低而提早老化的人群（55-64歲山地原住民）及身心障礙者。其次，在劃分補貼等級時，我國臺灣地區未如日本和德國等發達國家一般，為照顧社會公平而僅以失能程度作為補貼標準劃分的依據，而是將個人收入水平作為決定政府補助額度（即費用分擔比例）的重要指標。總體而言，我國臺灣地區的長期照護政策充分考慮到地區經濟發展差距及收入水平的差異，對發達和欠發達地區、高收入和低收入人群分別采用了不同的考評與補貼標準，保證了有限的政府資金提供給更需要的人，兼顧了效率與公平。 然而，我國臺灣地區的長期照護政策尚處于較分散的管理體系下（雖然十年計劃做出整合管理機構的建議，但建議的采納與執行效果還有待研究）；我國臺灣地區行政管理體系的不統一，阻礙了完整的養老體系的構建，這是我國臺灣地區未來發展養老服務事業需要解決的關鍵問題，也是我國大陸地區發展養老事業時需關注的重要命題。□ 基金項目：北京市科學技術研究院海外人才專項資助課題“居家養老服務的政策體系框架研究”（編號：503375） （作者：劉月，北京城市系統工程研究中心，學歷：碩士， 專業：地區經濟發展，研究方向：服務管理，養老政策；劉建兵，北京市科學技術研究院城市運行與管理重點實驗室，學歷：博士，專業：管理科學與工程，研究方向：服務創新，服務管理） 注釋： 豍臺灣行政院社會福利推動委員會、臺灣內政部.我國長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃（核定本）[EB/OL].[2007]：340-341. 參考文獻： [1]陳惠姿、黃源協、李世代、胡名霞、蔡欣玲. （2005）. 我國長期照顧資源開發規劃研究： 內政部委托規劃報告. [2]陳叔紅主編，《養老服務與產業發展》[M].湖南人民出版社，2007.1：61-63. [3]老人健康檢查保健服務及追蹤服務準則.臺灣醫師公會聯合會網站：http：//www.tma.tw/meeting/meeting_02_info.asp？meete_id=2399 [4]臺灣行政院社會福利推動委員會、臺灣內政部.我國長期照顧十年計劃——大溫暖社會福利套案之旗艦計劃（核定本）[EB/OL].[2007]. [5]臺灣老人福利法，臺灣行政院內政部網站：www.moi.gov.tw/ [6]臺灣老人福利與政策，臺灣行政院內政部網站：www.moi.gov.tw/ [7]臺灣長期照顧專業協會網站：http：//www.ltcpa.org.tw/main.php [8]伍小蘭、曲嘉瑤主編，臺灣老年人的長期照護[M].北京：中國社會出版社，2010.4：44-48. |
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