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引言：道路交通事故認定是否可訴，一直在學術界、法院、公安機關、人大法工委之間存在爭論。 學術界的主流觀點認為道路交通事故認定可訴，以行政法學界與實務界的權威人物應松年、江必新為代表，其主要理由是道路交通事故責任認定屬于行政確認行為，具有可訴性；另一類觀點則認為，道路交通事故認定不可訴，理由有三種：其一，道路交通事故責任認定并未具體確定當事人的權利義務、不產生和不具有直接的法律效力？；其二，道路交通事故責任認定是作為處理事故的證據，不能進入行政訴訟范圍，否則增加訴訟成本、浪費司法資源？；其三，道路交通事故責任認定屬于鑒定結論，是公安交通部門通過事故現場勘查、技術分析和有關檢驗而對交通事故做出的認定，是一種技術鑒定，不具有可訴性。 目前法院對此沒有明確的司法解釋。《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》（法發［1992］29號）明確當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。最高人民法院2013年1月18日將該通知廢止。該通知依據的《道路交通事故處理辦法》已被廢止，通知不再適用。最高人民法院沒有明確表態，全國法院司法實踐中做法不統一。單獨就交通事故認定不服提起行政訴訟的，部分法院認為屬于受案范圍予以受理，如遼寧錦州中院、四川瀘州中院、福建龍巖法院、江蘇徐州中院、河南法院等；部分法院認為不屬于受案范圍不予受理，如河北法院。最高人民法院原副院長、現任全國人大常委會委員祝銘山所著的《交通運輸行政訴訟》收入全國各地法院認定不服交通事故認定的行政訴訟案件。 公安部認為不可訴，法發［1992］29號《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》、2000年6月21日公安部《關于建議糾正部分基層人民法院將交通事故責任認定納入行政訴訟范圍的函》明確指出，最高人民法院與公安部聯合發布的通知，具有司法解釋的效力，對各級人民法院審理案件具有約束力。為此，建議最高人民法院依據《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》規定，盡快糾正部分基層人民法院將公安機關的交通事故責任認定納入行政訴訟范圍的不適當做法。 全國人大法制工作委員會辦公室2005年1月5日對湖南省人大常委會法規工作委員會作了答復：“根據道路交通安全法第73條的規定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟”。 筆者認為，交通事故責任認定具有可訴性，屬于行政訴訟法的受案范圍。主要從以下五個方面進行分析。 一、法理依據 （一）交通事故認定不屬于鑒定行為 兩者具有本質的區別：其一、交通事故責任認定是公安機關依職權做出的行為，其主體是特定的國家行政機關；而一般的技術性鑒定不一定是行政主體的職權行為，其主體是不特定的，它可能是國家行政機關，也可能是司法機關或其它事業性單位。其二、交通事故責任認定是公安機關的單方行為，體現的是行政意志；而一般技術性鑒定則由當事人提出申請，鑒定人一般不主動行使，是雙方行為。其三，交通事故責任認定在公安機關內部只經過最初做出認定和行政復議程序；而一般技術性鑒定則可以在多部門對同一事實進行多次鑒定。其四、交通事故責任認定是針對特定的當事人做出的，涉及到平等主體間的權利義務；而一般技術性鑒定并不必然涉及雙方當事人的利益，不對當事人間的權利義務關系進行責任劃分。其五，在訴訟中二者的證據作用也是不同的，交通事故責任認定沒有可替代性，如其不能作為證據使用，人民法院或者當事人都不可能再找其它公安機關重新進行責任認定，即對同一事故不可能有兩份以上的責任認定書；而一般性技術鑒定在同一訴訟中有可能存在多份，且當事人或者人民法院可以根據案情需要通過其它途徑進行重新鑒定。 （二）交通事故認定不屬于法律規定的行政終局裁決行為 認為交通事故認定屬于行政終局行為的主要依據是法發［1992］29號《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第4條規定，“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”此通知在2013年1月18日已經廢止。因此，沒有法律明確規定交通事故認定屬于行政終局裁決行為。 （三）交通事故認定作為民事訴訟證據使用，并不影響法院對其合法性進行司法審查 部分人認為根據《道路交通安全法》第73條的規定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用，因此不能對其進行司法審查。筆者認為，這在邏輯上不能成立。在民行交叉案件中，作為被訴的行政行為中頒發土地證或者房產證，土地證或者房產證本身作為民事案件中證據使用，并不影響行政案件中對其合法性進行審查。 （四）交通事故認定性質是行政確認行為，具有可訴性 1. 對道路交通事故進行責任認定，是公安機關根據行政法規的授權實施的一種行政確認行為。該行為直接關系到發生道路交通事故后，當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任、是否違法以及應否被行政處罰、是否承擔民事賠償責任或者能否得到民事賠償的問題，因此，它涉及當事人的權利和義務。 2. 交通事故認定符合可訴行政行為的基本特征，屬于可訴行政行為。 第一，交通事故責任認定實施的主體是公安機關；第二，交通事故責任認定是公安機關根據國務院《道路交通事故處理辦法》的授權而實施的一種職權行為；第三，交通事故責任認定是公安機關針對特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機關獨立的管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉移。當事人是否提出處理申請或者在處理活動中是否同意，都不影響公安機關對交通事故作出責任認定；第四，交通事故責任認定一經作出，即對特定的平等的民事主體之間的權利義務關系產生實質性影響。確認事故當事人的違章行為與交通事故是否有因果關系，確認事故當事人有無責任或責任的大小。因此，交通事故責任認定是公安機關依照有關法規授權，在具體的交通事故處理活動中，針對特定的當事人之間的責任大小進行確認的行政行為。 二、法律依據 （一）法發［1992］29號《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》在2013年已經廢止，不再適用。原因是該通知所依據的《道路交通事故處理辦法》已被廢止。 （二）全國人大法制工作委員會辦公室2005年1月5日對湖南省人大常委會法規工作委員會作了答復，在效力等級上只是工作答復，并不是立法解釋，根據《中華人民共和國立法法》第四十二條第一款之規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。只有全國人民代表大會常務委員會才有立法解釋權，因此，全國人大法制工作委員會辦公室做出的答復意見不屬于立法解釋，不具有立法解釋的效力。 （三）從行政訴訟法的受案范圍分析交通事故認定的可訴性 我國《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規定采用了概括列舉式。首先，以概括的方式確立受案范圍的界限，即《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。接著，以肯定列舉的方式對可訴性行政行為作了規定。同時，《行政訴訟法》第十二條對不可訴的行政行為作了明確排除。 最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》不再對具體行政行為作界定，對于受案范圍做了肯定和否定的方式進行列舉。最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第一條第一款規定：“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。該解釋第一條第二款明確規定了六種不予受理的情況。 從現行的訴訟法律規定上分析，交通事故責任認定不屬于法律規定的行政終局裁決行為，并沒有被排除在行政訴訟的受案范圍，應當屬于行政訴訟受案范圍，是人民法院對具體行政行為合法性的有效監督，應當允許當事人就責任認定提起行政訴訟，對交通事故處理主管部門行政執法從實體上和程序上進行司法審查，保護當事人的合法權益。 三、從最高人民法院公報案例分析其可訴性 最高人民法院公報2002年第5期刊登了四川省滬州市中級人民法院審理的羅倫富不服交通事故責任認定一案（以下簡稱“羅倫富案”），這無疑表明了最高法院的態度。這一案例的公布，開創了人民法院受理公民、法人、其他組織不服公安交通管理機關做出的交通事故認定案件的先例，使各地法院有了參照執行的范例。 在我國現行正式法律文本中，一直未正式使用“判例”一詞，以至在學者們普遍認為應該使用“判例”稱謂之處，一直名為“案例”。1995年出版的《中華人民共和國最高人民法院公報全集》曾在出版說明中作如下專門介紹：“《公報》發布的案例，都是經最高人民法院審判委員會反復推敲、字斟句酌，從眾多案例中精選出來的。每個案例都有詳細的事實，判決理由和結果，蘊涵了深刻的法律意義。它既不同于用作法制宜傳的一般案例，也不同于學者們為說明某種觀點而編撰出來的教學案例。它具有典型性、真實性、公開性和權威性特點，是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具，也是海內外人士研究中華人民共和國法律的珍貴資料。”這里的“典型性”，顯然系指為審理同類案件提供了“樣板”；“權威性”，則暗示這些“樣板”具有事實上的司法拘束力。凡是了解我國法律解釋體系與規則的人，都可以從公報目錄下的兩行醒目的黑體字“本刊司法解釋和案例經最高人民法院審判委員會討論通過；本院發出的文件和司法解釋均以公報發布的文本為準”中，感受到公報上的案例雖然未被賦予“判例”之名，但已經被賦予了和最高人民法院司法解釋同等的司法權威。視這些案例為一種特殊形式的司法解釋，或將其稱為“具有司法解釋性質的判例”，顯屬順理成章⑧。 四、從行政訴訟法發展趨勢分析其可訴性 行政審判的開展有賴于一套完善的審判規則和制度。《行政訴訟法》是行政審判的“基本法”，面對復雜多變的調整對象和社會生活，要保證行政審判工作的順利開展，還必須依法建立和完善行政審判規則體系。從1989年《行政訴訟法》、1990年最高人民法院制定了《貫徹＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）》到2000年《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》，對于行政案件的受案范圍逐步擴大，體現了中國法治的進步。尤其是若干解釋規定了行政案件的受理范圍以行政主體行使行政權力為中心，將受案范圍確定為“行政行為”，并未將可訴行政行為的范疇集中于“具體行政行為”，事實上已經拓寬了行政訴訟的受案范圍，對準行政行為提起訴訟也存在可能。 2009年最高人民法院《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》的主要精神是暢通行政訴訟渠道，保護行政相對人的訴權。其中明確規定，不得隨意限縮受案范圍、違法增（上轉第64頁）設受案條件，依法積極受理新類型行政案件，在立案階段不能決定是否受理的，應當先予受理，經審查確實不符合法定立案條件的，裁定駁回起訴。 2013年信春鷹在第十二屆全國人大關于行政訴訟法修正案（草案）的說明中指出行政訴訟面臨的突出問題是立案難，為了暢通行政訴訟的入口，從五個方面完善對當事人的訴權保護，在草案中增加法院應保障當事人的訴權，對應受理的行政案件依法受理。 因此，從行政訴訟法的發展趨勢分析，交通事故認定應納入行政訴訟受案范圍。 五、從保護當事人權益分析其可訴性 通過民事訴訟難以解決確認行為的合法性問題，也難以對行政相對人的合法權益進行有效救濟。行政相對人對確認行為不服提起民事訴訟，其訴訟請求在邏輯上難以成立，因為要求對方承擔責任的不是民事法律關系主體，而是作為行政法律關系主體的行政機關。在民事訴訟中實行誰主張，誰舉證的原則，大量證據掌握在行政機關手中，行政相對人承擔舉證責任非常困難。反之，如果讓作出確認行為的行政機關承擔舉證責任，讓行政相對人就此進行質證和反駁，行政相對人的權益就容易得到保障，及通過行政訴訟來解決此類糾紛有利于發現客觀事實，更有利于保障行政相對人的合法權益，更有利于有關糾紛的公平合理解決⑨。 交通事故認定一經送達，產生法律后果。在交通事故調解中以其作為基礎，對賠償數額進行調解；在提起民事訴訟時，盡管規定只是作為證據使用，但由于民事訴訟依照誰主張，誰舉證的舉證規則，當事人很難通過收集證據的方式推翻交通事故認定，法院一般都會以其作為裁判的依據予以采信；在刑事訴訟中，法官以交通事故認定為依據，作出有罪、無罪判決。當事人對交通事故認定存在爭議的情況下，若對此不進行司法審查，法院在審理由此引發的刑事、民事案件中，對交通事故認定這一證據，在舉證、質證、辯論方面處于尷尬的境地⑩。根據有權利必有救濟的法律原則，當事人應當享有訴權，司法救濟被認為是權利保障的最后一道屏障。 注釋： ①江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》，北京大學出版社2011年版，第238頁。 ②應松年、劉莘：《法院能否審查責任認定書》，人民法院報2009年09月28日。 ③黃金波：《交通事故責任認定不屬具體行政行為》，載《法學雜志》1993年第4期。 ④任衛利、周瑞生：《道路交通事故責任認定書的性質和效力問題（三）》，人民法院報2004年10月29日。 ⑤吳慶華、陳良：《交通事故認定書是否具有行政可訴性》，陜西法院網2011年10月09日。 ⑥黃曉萍、張慶東：《交通事故責任認定行為可訴性問題研究》，載《中國法學教育研究》2003年2期。 ⑦劉善書：《論交通事故責任認定的行政可訴性》，載《法律適用》2000年第10期。 ⑧趙正群：《行政判例研究》，載《法學研究》2003年第1期，第108頁。 ⑨江必新《中國行政訴訟制度之發展——行政訴訟司法解釋解讀》金城出版社2001年版，第241-242頁 ⑩高子武：《試論交通事故認定行為的司法審查》，中國法院網2004年03月10日。 |
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