世界上最賺錢的敲詐勒索生意？

“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)著這個(gè)世界上最賺錢的敲詐勒索生意？是西西里島的黑手黨，還是克林姆林宮里的“強(qiáng)盜政權(quán)”（Kleptocracy）？如果你是一家大公司，恐怕會(huì)覺(jué)得美國(guó)的政府監(jiān)管體系比所有的這些都要貪得無(wú)厭。它敲詐勒索的方式簡(jiǎn)單粗暴：先找一家有可能違規(guī)的大公司（也有可能根本就沒(méi)違規(guī)，但這不重要）；威脅這個(gè)公司的管理層如果不配合就可能會(huì)有巨大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至是刑事指控；逼著管理層拿股東的錢來(lái)繳納巨額的罰金，并且和美國(guó)政府秘密地和解，從而撤銷刑事指控，（這樣一來(lái)其中細(xì)節(jié)就無(wú)人知曉）。然后再找下一家大公司如法炮制一遍?！?/span>

這是去年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的文章“美國(guó)公司的犯罪化（The Criminalization of American Business）”的第一段。不得不說(shuō)英國(guó)人諷刺的功力天下無(wú)雙，短短幾句話將美國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)（和檢察官們）近年來(lái)高舉監(jiān)管大棒，對(duì)大型企業(yè)痛下殺手，然而執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法過(guò)程卻頗為值得商榷的現(xiàn)象諷刺的淋漓盡致。在過(guò)去十年中，美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和檢察官們確實(shí)改變了全球商業(yè)領(lǐng)域的很多游戲規(guī)則。它們不僅毫不手軟的對(duì)跨國(guó)企業(yè)開出巨額罰單，還直接介入到跨國(guó)企業(yè)的內(nèi)部管理中，要求跨國(guó)企業(yè)按符合它們要求的方式開展業(yè)務(wù)和控制風(fēng)險(xiǎn)，還要向它們匯報(bào)。美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以如此呼風(fēng)喚雨、大殺四方，離不開它們的兩個(gè)“秘密武器”：暫緩起訴協(xié)議（Deferred Prosecution Agreement, “DPA”）和不起訴協(xié)議（Non-Prosecution Agreement, “NPA”）。

美國(guó)聯(lián)邦政府在1992年和當(dāng)時(shí)華爾街著名投行所羅門兄弟就反壟斷的指控達(dá)成了歷史上第一個(gè)不起訴協(xié)議后，逐漸發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)秘密武器威力無(wú)窮，對(duì)它們的喜愛與日俱增，到了今日已然是“愛不釋手”的程度。一組數(shù)據(jù)可以說(shuō)明問(wèn)題：老布什執(zhí)政四年，聯(lián)邦政府只達(dá)成過(guò)一個(gè)NPA（沒(méi)有DPA）；克林頓政府執(zhí)政八年，一共達(dá)成11個(gè)DPA和NPA；小布什執(zhí)政八年，這個(gè)數(shù)字暴增到130個(gè)；奧巴馬政府截止到2014年底（6年），已經(jīng)達(dá)成了190個(gè)DPA和NPA。而DPA和NPA的威力也是不同凡響，2009-2014年美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向全球的大企業(yè)開出的刑事罰單高達(dá)300億美元，這里面就有不少DPA和NPA的功勞。

DPA和NPA到底是什么？他們究竟有什么魔力？又為何廣受媒體和學(xué)界詬??？這是本篇想要討論的問(wèn)題。值得注意的是，中國(guó)證監(jiān)會(huì)已經(jīng)開始效仿它的美國(guó)同行，開始探索在中國(guó)使用這個(gè)秘密武器。這無(wú)疑為這篇文章帶來(lái)不少的現(xiàn)實(shí)意義。

什么是DPA/NPA？

暫緩起訴協(xié)議和不起訴協(xié)議都是在刑事案件中執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法對(duì)象達(dá)成和解的形式，主要適用于公司犯罪，近來(lái)也逐漸延伸到對(duì)個(gè)人犯罪的執(zhí)法中。在美國(guó)的刑事程序中，最傳統(tǒng)也是最普遍的和解形式是“認(rèn)罪協(xié)議（Plea Agreement）”，指的是調(diào)查對(duì)象為了避免被處以較重的罪名和刑罰，同意對(duì)一個(gè)相對(duì)較輕的罪名認(rèn)罪并且承認(rèn)犯罪事實(shí)。認(rèn)罪協(xié)議要交由法院審查，經(jīng)法院認(rèn)可后方可生效。認(rèn)罪協(xié)議的模式一定是以調(diào)查對(duì)象認(rèn)罪并承擔(dān)刑事責(zé)任收?qǐng)觥?/span>

DPA和NPA最大的特點(diǎn)在于，執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意不起訴或者暫緩起訴調(diào)查對(duì)象，調(diào)查對(duì)象不用認(rèn)罪也完全不需要承擔(dān)刑事責(zé)任。作為交換，調(diào)查對(duì)象要同意執(zhí)法機(jī)構(gòu)開出的一系列條件。這些條件大概可以分為兩類，一類是巨額的罰金；另一類是調(diào)查對(duì)象承諾對(duì)其內(nèi)部治理方式做出一系列改進(jìn)，通常包括：1）調(diào)查對(duì)象開除負(fù)有直接責(zé)任的相關(guān)人員；2）調(diào)查對(duì)象聘請(qǐng)合規(guī)官員監(jiān)督某項(xiàng)合規(guī)工作；3）公司改進(jìn)現(xiàn)有公司制度、合規(guī)流程、交易模式等；4）公司制定新的培訓(xùn)計(jì)劃；以及5）公司制定詳盡的向執(zhí)法機(jī)構(gòu)反饋和匯報(bào)的機(jī)制。在DPA和NPA中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)列出它查明的事實(shí)以及它認(rèn)為調(diào)查對(duì)象涉嫌的違法行為。但并不一定要求調(diào)查對(duì)象確認(rèn)這些事實(shí)。

在一個(gè)暫緩起訴的和解中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)向法院提交對(duì)調(diào)查對(duì)象的指控文件，但同時(shí)要求暫緩起訴。一個(gè)DPA會(huì)設(shè)定一個(gè)暫緩起訴的期限（例如兩年），在兩年的期間，調(diào)查對(duì)象要定期向執(zhí)法機(jī)構(gòu)匯報(bào)它的整改情況以及履行不起訴協(xié)議內(nèi)容的情況。兩年到期后如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)查對(duì)象的整改滿意，認(rèn)為它比較好的履行了DPA的內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就會(huì)要求撤回此前提交的指控文件。NPA與DPA非常類似，唯一的區(qū)別是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)向法院提交任何指控文件。如果在期限內(nèi)調(diào)查對(duì)象較好的履行了NPA的內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不會(huì)提起任何起訴。在DPA和NPA中都會(huì)包括調(diào)查對(duì)象放棄訴訟時(shí)效的要求。

值得注意的是，雖然DPA和NPA傳統(tǒng)上是刑事案件執(zhí)法中的手段，但近年來(lái)美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）也開始在民事執(zhí)法程序中引入兩個(gè)工具。從2010年到2014年,SEC一共和調(diào)查對(duì)象達(dá)成了9個(gè)NPA和DPA。

為什么美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)如此偏愛DPA和NPA？

先說(shuō)能拿的上臺(tái)面的理由吧。在公司犯罪的執(zhí)法中，追究個(gè)人責(zé)任非常困難。（具體討論可以參見本公眾號(hào)此前文章：公司合規(guī)調(diào)查面臨巨變？）即使成功地對(duì)公司提起刑事指控，最理想的結(jié)果往往也只是以公司認(rèn)罪，繳納巨額罰金告終。這種結(jié)果并不能真正的震懾犯罪，調(diào)查對(duì)象是否真的洗心革面也無(wú)從知曉，對(duì)行業(yè)和社會(huì)能起到的警示作用也實(shí)在令人懷疑。對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，DPA和NPA提供了一個(gè)更加靈活的制止違法行為的工具。不僅該繳納的罰金一點(diǎn)也不少，調(diào)查對(duì)象還要按照?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)的要求來(lái)改進(jìn)他們有問(wèn)題的經(jīng)營(yíng)模式和合規(guī)體系，還必須定期向執(zhí)法機(jī)構(gòu)匯報(bào)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以監(jiān)督調(diào)查對(duì)象是否真的做出了有效的改革，是否從體系上避免了未來(lái)犯同樣錯(cuò)誤的可能性。同時(shí)，通過(guò)公布DPA/NPA的內(nèi)容，還能對(duì)行業(yè)起到很好的警示作用。這是簡(jiǎn)單把公司告上法庭再逼它們認(rèn)罪這種傳統(tǒng)模式無(wú)法達(dá)到的效果。

由于通常不需要真正的起訴調(diào)查對(duì)象，DPA和NPA在一定程度上對(duì)公司也是一種保護(hù)，根據(jù)很多聯(lián)邦法律，公司被認(rèn)定構(gòu)成犯罪，甚至只是被提起刑事指控，就會(huì)有很大的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)損失，例如不能參與政府訂單的招標(biāo)、暫停執(zhí)照等。對(duì)某些公司來(lái)說(shuō)這好比是被判了死刑。著名的前“五大會(huì)計(jì)師事務(wù)所”的安達(dá)信就是一個(gè)著名例子。在安然公司丑聞中，安達(dá)信被美國(guó)司法部指控協(xié)助安然做假賬，嚴(yán)重違反會(huì)計(jì)法規(guī)。這個(gè)當(dāng)時(shí)在全世界首屈一指的審計(jì)事務(wù)所在司法部對(duì)其正式提起刑事指控沒(méi)多久就土崩瓦解了。然而刑事案件一路打到美國(guó)最高法院，最高法院卻認(rèn)為對(duì)安達(dá)信的指控從法律依據(jù)到證據(jù)上都值得商榷，并最終裁定安達(dá)信不構(gòu)成犯罪?？墒且磺卸家褳闀r(shí)太晚，可憐的安達(dá)信早已在司法部的指控中成為了歷史。

（安達(dá)信終結(jié)者，就是這人）

更重要的原因是，美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，DPA和NPA使他們對(duì)公司犯罪的執(zhí)法更加容易。在傳統(tǒng)的模式下要將違法犯罪的公司成功定罪，必須通過(guò)法院的審查。公訴人必須扎實(shí)的收集證據(jù)（還要避免程序瑕疵），認(rèn)真的分析法律，嚴(yán)密的論證自己的指控，再和被告的辯護(hù)人在法庭上針鋒相對(duì)，最后由法院來(lái)居中裁決。即使是司法部證據(jù)在握，和被告達(dá)成認(rèn)罪協(xié)議，這個(gè)協(xié)議的內(nèi)容也要經(jīng)過(guò)法院的審查方可生效。在司法審查的過(guò)程中法院并不會(huì)偏向任何一方。然而通過(guò)DPA和NPA與調(diào)查對(duì)象達(dá)成和解，基本上不需要經(jīng)過(guò)法院的審查。因?yàn)閺母旧蟻?lái)說(shuō)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)處置的是自己的起訴權(quán)，在三權(quán)分立的體制下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)捍衛(wèi)自己的起訴權(quán)不受干涉。

因此在調(diào)查公司犯罪時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)以不起訴或者暫緩起訴作為交換，要求調(diào)查對(duì)象全面配合他的調(diào)查，滿足他提出的一系列條件。對(duì)大公司來(lái)說(shuō)，只要被執(zhí)法機(jī)構(gòu)盯上，無(wú)論到底是非曲直如何，可以確定的是它一定無(wú)法全身而退，經(jīng)濟(jì)損失和聲譽(yù)損失從被調(diào)查的第一天就開始了。一個(gè)正在接受司法部調(diào)查的大公司總是離不開媒體的聚光燈，每一個(gè)季度財(cái)務(wù)報(bào)告總要為這個(gè)事件向公眾解釋一遍，如果需要融資或者有重大交易，還要不厭其煩的向投資者和合作伙伴保證這個(gè)事件不會(huì)有重大影響，更別提高額的律師費(fèi)每天都在產(chǎn)生，實(shí)在是煩不勝煩。早點(diǎn)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)和解，從丑聞的泥潭中早點(diǎn)脫身對(duì)被調(diào)查的大公司而言是一個(gè)很大的誘惑。因此只要執(zhí)法機(jī)構(gòu)開出的條件以及認(rèn)定的事實(shí)不是特別過(guò)分，大多數(shù)都樂(lè)意早點(diǎn)和解息事寧人。美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)正是吃準(zhǔn)了大公司的這種心態(tài)，在很多案件中雖然證據(jù)不是很全面，法律適用沒(méi)有明確的依據(jù)，但還是逼著調(diào)查對(duì)象達(dá)成和解，并在和解協(xié)議中塞入苛刻的條件。不僅擴(kuò)大了自己的執(zhí)法權(quán)限，還對(duì)法律做出很多創(chuàng)造性的解釋。很多以DPA和NPA結(jié)案的案件如果真的放到法庭程序中，無(wú)論是證據(jù)還是法律依據(jù)都有頗多商榷的地方。這也是為什么《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》把這諷刺為“敲詐勒索”的原因：看上去是在行使公訴權(quán)力，但有時(shí)實(shí)際上是在利用公訴權(quán)威脅調(diào)查對(duì)象。

缺少司法制衡的DPA和NPA

DPA和NPA最為人詬病之處在于整個(gè)過(guò)程中缺少司法的審查和監(jiān)督。以司法部為代表的美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)持認(rèn)為DPA和和NPA是執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使起訴權(quán)的方式，法院無(wú)權(quán)介入。雖然在DPA的模式下，由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要向法院提交指控文件并要求延遲起訴，因此法院還是有機(jī)會(huì)介入到案件中。但法院的審查權(quán)一般也只限于延遲起訴的期限是否符合《Speedy Trial Act》的規(guī)定（即案件是否在提起起訴后70天內(nèi)開始審理），而不會(huì)涉及到任何實(shí)質(zhì)的審查。而NPA的模式下，由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有提起任何起訴，法院根本無(wú)從插手。人們無(wú)法知道在快速達(dá)成的和解背后，調(diào)查對(duì)象承擔(dān)的責(zé)任是否過(guò)重？它是否承擔(dān)了不應(yīng)由它承擔(dān)的責(zé)任，或者調(diào)查對(duì)象是否有其他違法行為被放過(guò)、罰金和處罰措施是否太輕？執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力不受限制和監(jiān)督讓人擔(dān)心司法公正性和社會(huì)公共利益能否得到保護(hù)。

不僅僅是簽訂DPA和NPA時(shí)沒(méi)有司法的監(jiān)督，在DPA和NPA履行的過(guò)程中，只有執(zhí)法機(jī)構(gòu)能決定調(diào)查對(duì)象是否完整、全面地履行和解協(xié)議。當(dāng)DPA和NPA的期限到期時(shí)，只有執(zhí)法機(jī)構(gòu)能決定調(diào)查對(duì)象在暫緩起訴期內(nèi)是否遵守了和解協(xié)議的約定，從而決定是否提起正式起訴。可以說(shuō)，在DPA和NPA履行過(guò)程中的每一步，執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是即扮演公訴人的角色，又扮演法官甚至是陪審團(tuán)的角色。

說(shuō)一個(gè)有代表性的例子：渣打銀行在2012年被美國(guó)司法部和紐約州金融服務(wù)局指控幫助伊朗洗錢，在十年間為伊朗客戶隱藏了大約6萬(wàn)宗交易，收取數(shù)以億計(jì)美元的費(fèi)用。渣打銀行向執(zhí)法機(jī)構(gòu)繳納3.4億美元并承諾一系列反洗錢的整改措施，以達(dá)成DPA，期限到2014年。然而到了2014年，司法部和紐約州金融服務(wù)局認(rèn)為渣打銀行沒(méi)有遵守和履行其在2012年達(dá)成的DPA，建立的反洗錢機(jī)制未能達(dá)到DPA要求的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，公訴人還披露他們?cè)谝粋€(gè)相關(guān)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)渣打銀行仍有違反反洗錢法規(guī)的行為。渣打銀行最終為此不但再次認(rèn)繳3億美元，同時(shí)原有的DPA還被延長(zhǎng)三年。原來(lái)的DPA并沒(méi)有延長(zhǎng)期限的條款，公訴人并沒(méi)有詳細(xì)披露其所聲稱的“其他違法事件”究竟是什么，連渣打銀行改善反洗錢合規(guī)的措施也沒(méi)有第三方來(lái)判斷是否符合和解協(xié)議的規(guī)定，一切的一切，都掌握在公訴人的手里。

未來(lái)的趨勢(shì)

值得注意的是，近兩年來(lái)美國(guó)的聯(lián)邦法院開始試著改變自己在DPA和NPA上“橡皮圖章”的形象，在幾個(gè)案件中不同的聯(lián)邦法官都表示“法院要考慮被告，也要考慮公共利益，如果法院完全不管和解協(xié)議是否過(guò)于寬松，或者過(guò)于嚴(yán)厲，而無(wú)條件的蓋章支持，那毫無(wú)疑問(wèn)司法的公正性就會(huì)受到嚴(yán)重傷害”。有法官表示，“法院在審查一個(gè)DPA時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行獨(dú)立的查明事實(shí)，以判斷雙方協(xié)商的結(jié)果是否合理、公平，是否符合公眾利益”。

聯(lián)邦法院的逐漸覺(jué)醒會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果現(xiàn)在無(wú)從知曉，從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，如果DPA會(huì)受到法院的限制，那以后就不如多使用NPA好了。但是美國(guó)是一個(gè)講究平衡的社會(huì)，任何一股力量都不可能長(zhǎng)久的占有壓倒性的優(yōu)勢(shì)，聯(lián)邦層面關(guān)于DPA和NPA的立法已經(jīng)在討論之中。英國(guó)在這一方面是一個(gè)很好的借鑒。英國(guó)在2013年正式推出了DPA制度，但卻非常細(xì)致的規(guī)定了在締結(jié)DPA過(guò)程中通過(guò)法院審查的程序，并且要求英國(guó)法院在每一個(gè)DPA的審查中都應(yīng)當(dāng)從公眾利益出發(fā)，來(lái)考慮DPA的內(nèi)容是否合理、公平以及是否與違法事實(shí)相稱。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)的借鑒

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在今年年初頒布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，具體是指證監(jiān)會(huì)在對(duì)公民、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為進(jìn)行調(diào)查執(zhí)法過(guò)程中，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，與其就改正涉嫌違法行為，消除涉嫌違法行為不良后果，交納行政和解金補(bǔ)償投資者損失等進(jìn)行協(xié)商達(dá)成行政和解協(xié)議，并據(jù)此終止調(diào)查執(zhí)法程序的行為。根據(jù)該《辦法》，證監(jiān)會(huì)與調(diào)查對(duì)象達(dá)成的和解協(xié)議要包括如下內(nèi)容：1）行政和解的事由；2）行政相對(duì)人交納行政和解金的數(shù)額、方式；3）行政相對(duì)人對(duì)涉嫌違法行為進(jìn)行整改以及消除、減輕涉嫌違法行為所造成危害后果的其他具體措施；以及4）行政相對(duì)人履行行政和解協(xié)議的期限，看起來(lái)和美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)使用的DPA和NPA有很多相似之處。希望本文能為從事這一方面業(yè)務(wù)的律師帶來(lái)一點(diǎn)實(shí)際的幫助。

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