張維琪 對拉丁美洲各國來說，2015年底已成為政治上發生重大變化的時段。阿根廷中右翼的反對黨贏得總統大選、委內瑞拉右翼反對黨聯盟獲得議會選舉之中的多數席位，預示出這兩個南美洲國家內未來政治風向的重大變化。而就在去年12月上旬，在巴西這個拉丁美洲最大的國家里，爆出了聯邦眾議院開始啟動程序，彈劾現任總統迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）的消息。去年年底的巴西總統大選中，左翼的勞工黨（PT）艱難獲勝，而現在卻面臨或許遭彈劾的命運。這是一個獨立事件，還是與阿根廷、委內瑞拉的變化存在某種關聯性，意味著巴西也有向“右”轉的可能？巴西的政局是否會出現不穩定的狀況？ 一、彈劾與巴西近年政局 根據《辭海》上的解釋，“彈劾”一詞指“專門的國家機關對國家工作人員的違法失職行為追究其法律責任的行動。資本主義國家由議會行使這一職能。中國的人民代表大會和監察機關負有彈劾的職責。”彈劾本身是一種政治手段而并非司法審判。 就拿我們最熟悉的美國總統尼克松來說，“水門事件”使他遭到彈劾，面對彈劾案必定會在國會通過而令其遭撤職的情況，尼克松選擇了辭職。關于南美總統制國家里總統遭受彈劾的情況，加拿大滑鐵盧大學政治學教授凱瑟琳·霍克斯特勒（Kathryn Hochstetler）曾在《反思總統制：問責與南美總統下臺》一文中進行過研究：第三波民主化浪潮后至2003年，南美共有16位總統遭到彈劾，其中有9位總統提前卸任。 在巴西，“彈劾”這個詞是在1889年成立共和國以后才出現的，彈劾對象可以是總統，也可以是各州的州長或各市的市長。在本次彈劾迪爾瑪以前，一百多年里，有過七次針對總統的彈劾提案，正式在巴西國會里進行投票的僅有兩次：第一次是1953年彈劾熱圖利奧·瓦加斯（Getulio Dornelles Vargas，1882-1954），第二次則是1992年彈劾費爾南多·科洛爾·德梅洛（Fernando Affonso Collor de Mello）。兩次投票中，只有德梅洛因為政治舞弊問題遭彈劾下野，成為巴西歷史上首位遭彈劾下臺的總統。 而彈劾在近些年的巴西國內也并非新鮮事：迪爾瑪之前的兩位巴西總統費爾南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Silva Cardoso，1995年1月至2003年1月任職）以及路易斯·伊納西奧·盧拉·達席爾瓦（Luiz Inacio Lula da Silva，2003年1月至2011年1月任職），都曾經成為彈劾倡議的目標。可見，彈劾的手段實際上已經成為巴西政治生態的一部分。 二、巴西本次彈劾的情況分析 2015年12月3日，巴西眾議院議長愛德華多·庫尼亞（Eduardo Cunha）宣布啟動對迪爾瑪總統的彈劾程序。與以往的指控不同的是，彈劾的主要理由是指控迪爾瑪違反《財政責任法》進行財政操控，具體來說就是巴西2014年財政年度的延遲支付問題。 1. 財政操控 在巴西，延遲支付有一個極為形象的說法叫“財政踏板”（pedaladas fiscais），指的是國家財政為達成財政目標而故意拖延向銀行和其他獨立機構劃撥款項的行為。這么做的目的是人為地對聯邦賬戶進行優化，把本應該劃撥掉的款項留在賬面上。如此一來，賬面支出遠小于實際支出，是對現實開支狀況的一種“粉飾”，外界看到的則是非真實的數據。實際操作上，農業補貼、家庭補助金之類社會項目是通過銀行等其他機構發放的，這些機構用自有資金墊付了相應款項，巴西政府承擔的代價無非是利息罷了。而涉及財政延遲支付，并非迪爾瑪上臺以后才有，卡多佐和盧拉執政時期均存在這種情況。 2. 彈劾案與腐敗問題 此次巴西眾議院之所以會發動彈劾，一方面與巴西近年經濟總體形勢欠佳、未來預期將會進一步衰退，反對黨巴西社會民主黨（PSDB）積極運作有關；更關鍵的則是眾議院議長愛德華多·庫尼亞的積極推動。庫尼亞是與政府聯盟的巴西民主運動黨（PMDB）成員，2015年年初上任。因有證據表明他牽涉巴西國家石油公司（Petrobras）貪腐案，并有大筆存款放在瑞士銀行，他隨即受到調查。 巴西石油腐敗案被譽為巴西歷史上最大的腐敗案，牽扯出的政界要人覆蓋范圍極廣，長長一串名單里包含有參議員、眾議院、政府負責人等等。前總統盧拉、參議院議長雷南·卡列羅斯（Renan Calheiros）、眾議院議長庫尼亞等各黨派政界要人均已列入被調查的行列，腐敗案演化成為巴西政治最大的不穩定因素，使得政黨間確定合作對象成為難題：對方是否值得信任？是否明天會進入腐敗調查名單？這樣的情況使得政黨間協商、妥協的余地不斷減少，個人為保護自身利益各自為戰，巴西政局呈現出極大的不穩定。 對涉腐問題的處置成為引發此次巴西政府與眾議院對峙的導火索。庫尼亞在此過程中逐步投向反對黨陣營，并在議會道德委員會成員表態以后立即接受了彈劾議案。可以這樣說，此次對迪爾瑪的彈劾更多的是來自于庫尼亞個人的意愿。有議員在當天接受采訪時表示：“他（指庫尼亞）已經踩過線了。”這條“線”是理解為影響巴西政治穩定的線，還是指揭開歷屆政府的財政漏洞，抑或暗指是其他情況？ 3. 彈劾程序爭議與最高法院介入 眾議院匆匆設定的彈劾程序成為爭議的焦點，支持政府的一派和反對政府的一派在眾議院內展開激烈的爭執。庫尼亞與各黨派達成協議，通過各黨派推薦兩套議員名單進行表決，設立眾議院特別委員會并通過匿名投票方式表決是否將彈劾總統議案提交全體表決。如果眾議院內全體表決達到三分之二多數，將轉由參議院繼續審議，而迪爾瑪也將離開總統崗位三個月，等待最終決定。面對彈劾議案的啟動，迪爾瑪總統首先質疑彈劾的法律基礎，因為她本人沒有過違法行為，其次認為這是反對黨的陰謀。 眾議院內，彈劾程序的合法性問題成為爭議焦點，主要集中在特別委員會人員的組成以及投票方式上。然而，作為國會的另一機構，巴西參議院卻對眾議院內吵得沸沸揚揚的彈劾議案反應相當冷淡，不少參議員在媒體采訪時表示出對巴西政治穩定的憂慮，并未表現出支持。于是，兩院制結構中參議院和眾議院哪一個機構對此項事務具有決定權，隱隱浮出了水面。 對于眾議院內的爭執，巴西聯邦最高法院也參與進來。應議員聯名要求，法辛（Luiz Edson Fachin）大法官于去年12月8日宣布眾議院暫停彈劾議案的表決，待集體審議彈劾程序以后，根據最高法院決議再行繼續。最高法院的11名大法官在準備之后進行長時間論辯，于12月17日做出如下決議：特別委員會成員名單只能有一套，由各黨派領袖指定；投票表決必須公開；迪爾瑪將在特別委員會進行十場申辯會；如果特別委員會支持彈劾，將在眾議院進行全體投票；即便眾議院內全體多數通過彈劾議案，迪爾瑪是否離開總統崗位仍將由參議院投票的過半多數決定；一旦參議院啟動彈劾議案，在迪爾瑪充分為自己辯護以后，再進行兩輪投票決定是否罷免總統。 巴西聯邦最高法院的決議，直接影響了眾議院內對彈劾議案的審議程序，確保了彈劾程序上的透明性。同時，大法官們的決議也再次確定了巴西國會兩院制結構下，參議院對彈劾議案的主導權。由此，原先由庫尼亞在眾議院內推動的一系列彈劾程序回到原點，將重新根據相應決議進行審議。鑒于時間上已經接近圣誕節，而后又有新年假期，稍后的2月份則有巴西人最重要的狂歡節，所以預計眾議院內的彈劾議案將會到2016年的3月才會有實質進展。 三、幾點思考 對于巴西來說，2015年底國會眾議院啟動對總統的彈劾是一場政治風暴，其中兩大權力機關對峙，司法機關最終也卷入其中。 首先，從近年的歷史來看，頻頻舉起彈劾大旗不僅僅是巴西一個國家的情況，更是整個南美較為普遍的現象，彈劾總統越來越多地成為這些國家經濟發展不良情況下，尋求另一種發展模式的意愿表達。就巴西來看，這種選擇其實就是在左翼和右翼兩個選項當中展開。而南美三個代表性國家當前出現的同步現象，其實與次貸危機的后續影響相關。 其次，2015年底巴西的政府議會之爭，實際是政治危機的集中表現，在巴西石油貪腐案的不斷牽扯下，巴西國內政治集團之間缺乏信任基礎，對話妥協空間縮小，以至于相互間的敵對情緒加大，最終演化成對總統的彈劾。事實上，民主制度下，彈劾的存在就像是核武器，威懾的意義要遠大于實際使用的意義。 第三，應該注意到，就巴西這個國家本身的制度來看，其國家制度和議會制度均相對穩定，即彈劾本身不能導致政治分裂。但從另一方面來看，彈劾無疑會牽扯大量精力，同時影響巴西的行政效率，進而不利于經濟工作的穩定。 第四，具體到巴西此次彈劾過程，不僅有政府和眾議院之間的對峙，更有國會內部關系需要理清。特別是，國會參眾兩院在涉及國家重大事務時若發生意見不一致的情況，該如何進行了斷？從巴西聯邦最高法院的決議，我們得以了解巴西民主制度的一些重要方面。 總之，2015年底巴西彈劾總統只是一個開始。巴西最高法院的決議有助于將矛盾暫時延后。且不論今年3月份眾議院表決的情況如何，作為民意支持率不斷下滑的總統，迪爾瑪后面的三年任期將會異常艱難，特別是今明兩年內，巴西必然會面對更大的困難和挑戰。 據標準普爾、穆迪等國際評級機構分析，在世界經濟不景氣的大背景下，巴西經濟持續蕭條的可能性非常大；另一方面，巴西聯邦政府自身的財政調整難度加大，不僅需要維持聯邦政府和各州、各市的部分正常開支，還需要維系一系列社會福利項目。此外，2016年巴西第二大城市里約熱內盧還將舉辦一場全球體育盛事——第31屆夏季奧運會。哪怕它被稱為奧運史上開支最小、最為經濟的賽事，也改變不了必然令巴西聯邦政府2016財政年度產生大筆開支的現實。 （作者系上海外國語大學各國議會研究中心講師）
 本文來源：東方早報
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