PPP相關政策還沒搞懂？看完這篇文章就明白

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文件梳理

2014年9月：財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）。

2014年11月：財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金［2014］112號）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金［2014］113號）。

2014年12月：財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫［2014］215號）、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金［2014］156號）。

2015年2月：財政部、住建部 《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建［2015］29號）。

2015年4月：財政部等《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）、《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號）、《鼓勵收費公路推廣PPP模式》（財建[2015]111號）、《關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金［2015］21號）。

2015年5月：國務院辦公廳等《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發［2015］42號)。

2015年12月：財政部《關于規范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）。

基本概念

PPP定義

PPP是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

PPP基本特征

參與方：至少有一個公共部門和一個私人部門參與。

長期合作：要求公共部門與私人部門之間是平等的合作關系，而不是一種行政指令關系，要本著平等、友好、公正的合作理念，設計覆蓋項目全生命周期的長期合作伙伴關系。

利益共享、風險共擔：在一個PPP項目中，公共部門與私人部門都可以找到各自的利益所在，并達成長期合作共識，通過明確雙方的權利義務和責任邊界，建立起明晰的利益分配和調節機制。

優勢互補：PPP項目要求每個參與者都要利用自身的獨特優勢為合作關系帶來價值，其結果是既節約資本又提高效率，促成PPP采購VFM（Value For Money，物有所值）目標的最終實現。

全生命周期成本考慮：PPP項目普遍實施周期較長，要求精確規劃和核算從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期內所發生的項目成本與效益，要本著對社會納稅人負責的態度，實現項目全生命周期成本最優化。

注重服務質量和效果：PPP關注公共服務質量和效果的提升，而不只是單純受融資和政績驅動一味注重投標者報價高低或投資人所實施的基礎設施建設工程及工程資產。

PPP適用領域

財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）提出，各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、安居工程、醫療和養老服務設施等。

社會資本范圍

《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金［2014］113號）第二條規定，“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業?！?/p>

項目流程

采購方式

關于遴選社會資本方時是依照哪種類別來采購的問題，目前業內有觀點認為應按工程項目屬性來選定。實際上，確定社會資本方本身并未涉及工程項目的實施，而且就目前一些地方的實踐來看，更多傾向于按服務項目來實施。

PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。

公開招標適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目，應根據項目特點依法選擇適當的采購方式。

資格預審

PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

資格預審公告：應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布資格預審公告。資格預審合格的社會資本，在簽訂PPP項目合同前資格發生變化的，應當通知項目實施機構。

資格預審公告內容包括：項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的社會資本數量及限定方法和標準、社會資本提交資格預審申請文件時間和地點、提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不少于15個工作日。

評審小組：項目實施機構、代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。

資格預審結果：項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可繼續開展采購文件準備工作；通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；項目經重新資格預審后合格社會資本仍不足3家的，可依法申請變更采購方式。

資格預審備案：資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。

考察核實

項目實施機構可視項目具體情況，組織對符合條件社會資本的資格條件進行考察核實。

采購文件內容

采購文件應包括采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、PPP項目合同草案及其他法律文本、采購結果確認談判中項目合同的可變細節、是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審等內容。

采用競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上述規定內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及項目合同草案條款。

項目實施機構應當在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉讓等政策要求，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的擔保要求。

合同審核與生效

項目采購文件中還應當明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得同意前項目合同不得生效。

現場考察

項目實施機構應當組織社會資本進行現場考察或者召開采購前答疑會，但不得單獨或 分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》

適用情形

競爭性磋商采購方式適用以下情形：

1.政府購買服務項目；

2.技術復雜或性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的；

3.因藝術品采購、專利、專有技術或服務等的時間、數量事先不能確定而無法計算出價格總額的；

4.競爭不充分的科研項目，及需扶持的科技成果轉化項目；

5.按《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程項目以外的工程項目。

供應商的邀請

1.通過發布公告

采用公告方式邀請供應商的，采購人、采購代理機構應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體發布競爭性磋商公告。

2.從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取.

符合《政府采購法》第二十二條第一款規定的供應商，可在采購活動開始前加入供應商庫。財政部門不得對供應商申請入庫收取任何費用，不得利用供應商庫進行地區和行業封鎖。

3.采取采購人和評審專家書面推薦方式選擇供應商的，采購人和評審專家應當各自出具書面推薦意見。采購人推薦供應商的數量不得高于推薦供應商總數的50%。

磋商文件

磋商文件內容：磋商文件應當包括：供應商資格條件；采購邀請；采購預算；采購需求；政府采購政策要求；評審程序、評審方法、評審標準；價格構成或報價要求；響應文件編制要求；保證金交納數額和形式以及不予退還保證金的情形；磋商過程中可能實質性變動的內容；響應文件提交的截止時間、開啟時間及地點以及合同草案條款。

磋商文件提供期限：競爭性磋商和競爭性談判的區別之一在于，磋商文件的提供期限為“從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日”，“磋商文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日”；而談判文件“從發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于3個工作日”。

磋商文件澄清與修改：提交首次響應文件截止日之前，采購人、采購代理機構或者磋商小組可以對已發出的磋商文件進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內容作為磋商文件的組成部分。

澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構應當在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應商；不足5日的，采購人、采購代理機構應當順延提交首次響應文件的截止時間。

磋商文件實質性變動：在磋商過程中，磋商小組可以根據磋商文件和磋商情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內容。有實質性變動的，須經采購人代表確認。

對磋商文件作出的實質性變動是磋商文件的有效組成部分，磋商小組應及時以書面形式通知所有參加磋商的供應商。

供應商應當按照磋商文件的變動情況和磋商小組的要求重新提交響應文件，并由其法定代表人或授權代表簽字或者加蓋公章。由授權代表簽字的，應當附法定代表人授權書。供應商為自然人的，應當由本人簽字并附身份證明。

響應文件

編制與提交：供應商應當按照磋商文件的要求編制響應文件，并對提交的響應文件的真實性、合法性承擔法律責任。

供應商應在截止時間前將響應文件密封送達，否則應拒收。

補充、修改、撤回：供應商在提交響應文件截止時間前，可對所提交的響應文件進行補充、修改或者撤回，并書面通知采購人、代理機構。補充、修改的內容與響應文件不一致的，以補充、修改的內容為準。

“撤回”和“撤銷”是兩個概念，撤回是允許的，但是一旦進入磋商階段，在有效期內，就不能撤銷，否則要承擔相應法律責任。

響應文件澄清：磋商小組可要求供應商對響應文件中含義不明、問題表述不一或有明顯文字和計算錯誤的內容等以書面形式作出澄清。供應商的澄清、說明或更正，不得超出響應文件的范圍或改變響應文件的實質性內容。

供應商的澄清、說明或更正，應當由其法定代表人或其授權的代表簽字或加蓋公章。由授權代表簽字的，應當附法定代表人授權書。供應商為自然人的，應由本人簽字并附身份證明。

磋商過程

磋商小組組成：由采購人代表、專家共3人以上單數組成，其中專家人數不得少于總數的2/3；采購人代表不得以專家身份參加本部門或本單位的項目評審；代理機構人員不得參加本機構代理的項目評審。

評審專家抽?。涸u審專家應當從政府采購評審專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取。

情況特殊、通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經主管預算單位同意，可自行選定專家。技術復雜、專業性強的項目，評審專家中應包含1名法律專家。

磋商前答疑會：代理機構可視項目具體情況，組織供應商進行現場考察或召開磋商前答疑會，但不得組織只有一個供應商參加的現場考察和答疑會。

兩種磋商方式：磋商文件能夠詳細列明采購標的技術、服務要求的，磋商結束后，磋商小組應要求所有實質性響應的供應商在規定時間內提交最后報價。

磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求，需經磋商由供應商提供最終設計方案或解決方案的，磋商結束后，磋商小組應按少數服從多數原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或解決方案，并要求其在規定時間內提交最后報價。

提交最后報價：提交最后報價的供應商不得少于3家，最后報價是響應文件的有效組成部分。已提交響應文件的供應商，在提交最后報價之前，可根據磋商情況退出磋商,采購人、代理機構應退還其磋商保證金。

綜合評分法：綜合評分法評審標準中的分值設置應與評審因素的量化指標相對應。磋商文件中沒有規定的評審標準不得作為評審依據。

符合《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條第三項規定和執行統一價格標準的項目，其價格不列為評分因素。

滿足磋商文件要求且報價最低供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分按下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100

不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

推薦成交候選供應商：磋商小組應當根據綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商，并編寫評審報告。符合《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十一條第三款情形的，可以推薦2家成交候選供應商。

評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。評審得分且最后報價相同的，按照技術指標優劣順序推薦。

確定成交供應商：代理機構應當在評審結束后2個工作日內將評審報告送采購人確認。采購人應當在收到評審報告后5個工作日內確定成交供應商，也可以書面授權磋商小組直接確定成交供應商。

成交通知書與成交公告：采購人或代理機構應在成交供應商確定后2個工作日內，在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告成交結果。采用書面形式推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。

合同簽訂

采購人與成交供應商應當在成交通知書發出之日起30日內，按照磋商文件確定的合同文本及采購標的、規格型號、采購金額、采購數量、技術和服務要求等事項簽訂政府采購合同。

采購人不得向成交供應商提出超出磋商文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應商訂立背離磋商文件確定的合同文本以及采購標的、規格型號、采購金額、采購數量、技術和服務要求等實質性內容的協議。

成交供應商拒絕簽訂采購合同的，采購人可按規定確定其他供應商作為成交供應商并簽訂政府采購合同，也可以重新開展采購活動。拒絕簽訂政府采購合同的成交供應商，不得參加針對該項目重新開展的采購活動。

《關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》

采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應商只有2家的，磋商采購活動可以繼續進行。

采購過程中符合要求的供應商只有1家的，采購人或代理機構應終止競爭性磋商采購活動，發布項目終止公告并說明原因重新開展采購活動。

終止磋商采購的情形：在采購活動中因重大變故采購任務取消的，采購人或者采購代理機構應當終止采購活動，通知所有參加采購活動的供應商，并將項目實施情況和采購任務取消原因報送本級財政部門。

采購結果確認：PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。

采購結果確認談判工作組成員及數量由項目實施機構確定，但應當至少包括財政預算管理部門、行業主管部門代表，以及財務、法律等方面的專家。涉及價格管理、環境保護的PPP項目，談判工作組還應當包括價格管理、環境保護行政執法機關代表。評審小組成員可以作為采購結果確認談判工作組成員參與采購結果確認談判。

采購結果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構，就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。

確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

談判備忘錄的簽署與公告：項目實施機構應當在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內，與預中標、成交社會資本簽署確認談判備忘錄，并將預中標、成交結果和根據采購文件、響應文件及有關補遺文件和確認談判備忘錄擬定的項目合同文本，在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公示，公示期不得少于5個工作日。

合同文本應將預中標、成交社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

中標、成交結果公告：項目實施機構應當在公示期滿無異議后2個工作日內，將中標、成交結果在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公告，同時發出中標、成交通知書。

中標、成交結果公告內容：

1.項目實施機構和代理機構名稱、地址、聯系方式；

2.項目名稱和項目編號；

3.中標或成交社會資本的名稱、地址、法人代表；

4.中標或成交標的名稱、主要中標或成交條件等；

5.評審小組和采購結果確認談判工作組成員名單。

PPP項目合同：項目實施機構應當在中標、成交通知書發出后30日內，與中標、成交社會資本簽訂經本級人民政府審核同意的PPP項目合同。需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

PPP項目合同公告：項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告，但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

投標保證金與履約保證金：項目實施機構應當在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金和履約保證金。社會資本應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式交納保證金。參加采購活動的保證金數額不得超過項目預算金額的2%。

履約保證金的數額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產評估值的10%，無固定資產投資或者投資額不大的服務型PPP項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月服務收入額。

合同管理：PPP項目合同中，除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外，還應保證政府方合理的監督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理。

合同訂立時，既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，又要合理設置一些關于期限變更、內容變更、主體變更的靈活調整機制，為未來可能長達20-30年的合同執行期預留調整和變更空間。

爭議處理：參加PPP項目采購活動的社會資本對整個采購活動中相關事項的詢問、質疑和投訴，依照有關政府采購法律規定執行。

項目實施機構和中標、成交社會資本在PPP項目合同履行中發生爭議且無法協商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

監督檢查：各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，依法處理采購活動中的違法違規行為。

PPP項目采購有關單位和人員，在采購活動中出現違法違規行為的，依照《政府采購法》及有關法律法規追究法律責任。

現場問答

問：自行采購是否要審批？

答：屬于分散采購項目的，采購單位可以自己組織采購，也可以委托代理機構進行采購。不需要審批?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法（征求意見稿）》提出，采購人如果具備自行招標的條件，可以依法自行組織招標。還有一種情況也不需要財政部門審批，就是本來就是非公開招標采購的項目而采用了公開招標的采購方式，但公開招標失敗了，轉為非公開。目前需要審批的情形，主要是公開招標轉為非公開招標采購方式。

問：采購人是否可以選擇幾家代理機構作為備選？

答：采購單位的采購項目較多的，實踐中有通過公開招標確定幾家代理機構的做法，本單位或本系統需委托社會代理機構時，就在公開招標確定的范圍內選擇。采購人選擇代理機構也屬購買服務，也應實施政府采購，不得為采購人指定代理機構。

問：招標文件中有關于標的原產地的要求，是否合法？

答：關于原產地的確定，一般認為存在指定或者對供應商有傾向性，通常是不允許的，所以不主張在招標文件中作原產地的規定。這里還涉及另外一個問題，就是界定進口產品的問題，根據進口產品相關規定，必須是整件海關過關的才算進口產品，如果是購買部件進行組裝的，難以認定是進口產品。

問：自行采購項目，采購人可否選擇競爭性談判采購方式？

答：自行采購項目屬于政府采購，如果達到公開招標數額標準的應公開招標，公開招標數額標準以下的可采用競爭性談判的非招標方式采購。

問：簽訂合同后發現供應商所提供的產品參數規格不對怎么辦？

答：從政府采購項目合同履約角度看，供應商中標簽訂政府采購合同后不能按照合同規定履行合同義務應屬違約行為，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟追究該供應商的違約責任。

問：質疑中標供應商業績造假，又難以提供確切證據該怎么辦？

答：關于供應商業績造假的認定，要看質疑供應商是不是提供了完整的證明材料或證據線索，如果所提供的證明材料不能認定，且根據提供的線索難以查證，那么在質疑階段，可以根據投標供應商提交的業績證明作答復，表明尚未有證據證明中標供應商提供虛假業績證明。

問：競爭性談判和競爭性磋商有什么區別？

答：競爭性談判的成交原則是符合采購需求、質量服務相等、最低價成交。該方式難以適用技術復雜、需求不明確的采購項目；而競爭性磋商可采用綜合評分法，彌補競爭性談判之不足。

這是二者最根本的區別。

問：什么是投標有效期？

答：所謂投標有效期，是指投標文件對投標人的有效期限，在投標有效期內投標人受投標文件約束，不得撤銷投標文件。投標有效期一般在投標文件中確定，投標人在投標文件中必須作出響應。投標有效期對招標人也具有約束力，招標人應在投標有效期內發出中標通知，過了投標有效期發出的中標通知就是無效的了。至于投標有效期到底多長時間，招標人根據項目的情況在招標文件中進行規定。