這是“公務員法實施十周年‘最好的禮物’“

作者單位：國家行政學院公共管理教研部

　　中辦國辦近日印發了《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》（以下簡稱“兩個規定”）。
　　
　　人人都需要實現夢想的機會，人人都需要提升職業尊榮的機遇。所謂職業尊榮，其內在根基是所從事職業社會價值的大小，外在表現是職業發展空間的高低。目前，我國的公務員系統，特別是占比在六成左右的基層公務員隊伍，職業上升通道不寬。
　　
　　如果半數以上的公務員隊伍都缺乏科學合理的實現夢想、提升職業尊榮的通道，那么有效激勵與嚴格約束公務員隊伍便是一種奢談，最終受損的是公共管理效能與公共服務品質，以及國家治理水準與普通民眾的幸福感。
　　
　　公務員分類管理的積極意義是多方面的：

• 對社會來說，分類管理是持續提高公共管理與公共服務品質的必要條件。

• 對機關來說，分類管理是提高管理效能的必要條件。

• 對公務員管理部門來說，分類管理是建設一支高素質專業化公務員隊伍、遵循各類人才成長規律建立多樣化職務序列的必要條件。

• 對公務員來說，分類管理是實現職業化專業化的必由之路。

　　如今，以兩個規定的印發為標志，公務員分類管理法律條文進入實施階段。這是中國公務員分類管理制度建設新的里程碑。
　　
實現三大突破
　　
　　此次印發的兩個規定，實現了公務員分類管理三方面的重大突破。
　　
　　第一，基本明確了行政執法類與專業技術類公務員的適用范圍。根據兩個規定，專業技術類公務員，是指專門從事專業技術工作，為機關履行職責提供技術支持和保障的公務員，其職責具有強技術性、低替代性。專業技術類公務員職位根據工作性質、專業特點和管理需要，在以專業技術工作為主要職責的機關內設機構或者崗位設置。
　　
　　行政執法類公務員，是指依照法律、法規對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法職責的公務員，其職責具有執行性、強制性。行政執法類公務員職位根據工作性質、執法職能和管理需要，在以行政執法工作為主要職責的機關或者內設機構設置。
　　
　　第二，確定了專業技術類公務員職務序列與行政執法類公務員職務序列。根據兩個規定，專業技術類公務員按照專業技術類公務員職務序列進行管理；行政執法類公務員按照行政執法類公務員職務序列進行管理。兩類公務員職務序列分別設置11個職務層次，從而解決了兩類公務員職業發展階梯過少、職業發展通道過窄的問題。
　　
　　第三，確定了專業技術類、行政執法類公務員“職務與級別”的對應關系。對于量大面廣的基層公務員而言，職務與級別的對應關系攸關其經濟待遇和切身利益。根據兩個規定，專業技術類公務員最高職務層次“一級總監”對應的最高級別是八級，行政執法類最高職務層次“督辦”對應的最高級別是十級，這分別相當于綜合管理類非領導職務巡視員和副巡視員對應的最高級別。

　　
跨類流動與平衡比較
　　
　　兩個規定，對公務員分類管理中的尖銳問題進行了比較明確的制度設計。任何國家的公務員分類管理都面臨兩大問題。一是公務員是否可以跨類流動及如何跨類流動？二是平衡比較多樣化的職務序列的標尺是什么？兩個規定對此做出了比較明確的回答。
　　
　　第一，有限度跨類流動。比如，可以通過“轉任”實現公務員跨類流動。專業技術類公務員轉任，一般在專業技術類公務員職位范圍內進行。因工作需要，也可以在不同職位類別之間進行。
　　
　　專業技術類公務員在專業技術類公務員職位范圍內轉任的，一般轉任相同專業的職位。因工作需要，也可以轉任到相關、相近專業的職位。對因工作需要轉任其他職位類別公務員的，一般應當在專業技術類公務員職位工作滿五年，并按照干部管理權限，綜合考慮其任職經歷、工作經歷等條件，比照確定職務層次。其他職位類別公務員轉任專業技術類公務員職務的，應當具備擬轉任職務所要求的專業技術任職資格等條件。
　　
　　行政執法類公務員轉任，一般在行政執法類公務員職位范圍內進行。因工作需要，也可以在不同職位類別之間進行。行政執法類公務員轉任其他職位類別職務的，一般應當在行政執法類公務員職位工作滿五年，并按照干部管理權限，綜合考慮其任職經歷、工作經歷等條件，比照確定職務層次。其他職位類別公務員轉任行政執法類公務員職務的，應當具備擬轉任職務所要求的條件。
　　
　　特別值得注意的是，根據兩個規定，公務員跨類流動不是采取底部打通的辦法，而是“比照確定職務層次”。這樣就較好地協調了“專才”與“通才”之間的使用矛盾。
　　
　　第二，兩個規定明確了以“級別”而不是“官位”作為平衡比較各類公務員制度序列的統一標尺，這體現出一種極其重要的制度建設價值導向。
　　
　　根據兩個規定，可以描繪出一幅以職務層次為橫軸，以級別層次為縱軸構成的“坐標系”。根據不同類別、不同職務層次的公務員在科層制中的“坐標”位置，可以確定專業技術類與行政執法類公務員的基本工資待遇。
　　
　　目前有些地方，基本工資在公務員全部工資收入中占比過低，如果能夠提高到較為合理的水平，那么根據規定的安排，專業技術類與行政執法類公務員職務晉升、級別晉升都可以對兩類公務員發揮足夠的激勵作用。
　　
對兩類公務員區別管理
　　
　　根據職位類別，兩個規定對兩類公務員采取了有區別的管理制度安排。
　　
　　就專業技術類公務員而言，區別管理立足于戰略性人才資源的開發。根據工作需要，機關可以按照公務員聘任有關規定，對部分專業技術類公務員職位實行聘任制。專業技術類公務員應當按照繼續教育的要求和知識更新的需要，接受專業技術培訓。
　　
　　國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事專業技術工作、擔任副高級專業技術職務兩年以上或者已擔任正高級專業技術職務的人員，可以按照公務員調任有關規定調入機關，并根據認定的專業技術任職資格擔任四級高級主管以上職務。
　　
　　專業技術類公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度，按照國家有關規定執行體現工作職責特點的津貼補貼政策。國家鼓勵專業技術類公務員在工作中進行發明創造，對取得顯著經濟效益或者社會效益的給予獎勵。作出杰出貢獻的，可以納入國務院和地方政府特殊津貼的評定范圍。符合條件的專業技術類公務員，經批準可以參加中央和地方各級重大人才工程和科研項目評選。
　　
　　就行政執法類公務員而言，區別管理立足于依法行政，做到嚴格規范公正文明執法。一級主辦以下職務層次行政執法類公務員的錄用考試內容根據行政執法類公務員應當具備的思想政治素質、法律知識、工作能力和不同職位要求分類分級設置。行政執法類公務員的考核，以職位職責和所承擔的行政執法工作為基本依據，必要時可聽取行政相對人的意見。
　　
　　行政執法類公務員培訓內容側重職業道德、工作所必需的法律知識、執法技能和應對突發事件能力等；交流方式包括調任、轉任、掛職鍛煉；執行國家規定的工資和津貼補貼政策。機關應當加強對行政執法類公務員的監督，全面落實行政執法責任制。
　　
　　行政執法類公務員在履行職責中有違紀違法行為以及違反機關的決定和命令的，依照有關規定給予批評教育、組織處理或者紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　
　　同時，規定也明確了行政執法類公務員在執行公務中有應當回避情形的，本人應當申請回避，行政相對人可以提出回避申請，主管領導可以提出回避要求，由所在機關作出回避決定。
　　
在探索中持續改革
　　
　　以兩個規定的印發為標志，中國公務員分類管理即將進入新的發展階段。然而，任何一項改革都不可能“百分百完美”。在兩個規定的實際運行過程中，依然有一些問題需要注意，并在實踐中持續摸索、不斷完善。
　　
　　首先，一些類別范圍尚未明確，可操作性有待提升。規定明確，專業技術類（行政執法類）的職位設置范圍由中央公務員主管部門確定，中央和國家機關直屬機構專業技術類（行政執法類）公務員職位設置方案，報中央公務員主管部門審批；省級以下機關及其直屬機構專業技術類（行政執法類）公務員職位設置方案，由省級公務員主管部門審批后報中央公務員主管部門備案。
　　
　　但是，規定并沒有進一步明確專業技術類公務員與行政執法類公務員的范圍，這樣一來，各類別邊界就不是特別清楚，類別劃分的操作性就不強。在以往的改革中，就曾出現過有的部門為避免麻煩，把基層單位整建制地劃為行政執法職位的情況。
　　
　　其次，職務職數確定比例依然懸而未決，多樣化職務序列的激勵效果有待檢驗。規定明確，專業技術類與行政執法類公務員的職務都分為十一個層次，兩類公務員職業發展階梯加長了。但是，公務員的職業發展高度在很大程度上取決于職務職數。根據規定，專業技術類（行政執法類）公務員的職務職數，一般應當按照專業技術類（行政執法類）公務員職位數量的一定比例核定，具體辦法由中央公務員主管部門另行規定。這一關鍵細節仍帶框架性色彩。
　　
　　其三，實施流程未明確，落實缺乏時間約束。從以往的經驗來看，規定的執行將是一項牽一發而動全身的浩大社會工程，推進措施的系統設計是取得理想效果的重要條件之一。系統設計包括推進內容的系統設計和實施流程的系統設計兩個基本方面。
　　
　　推進內容的系統設計，要求各項推進措施之間要統籌兼顧，確保推進措施的內在一致性。實施過程的系統設計，則要求中央以及地方各項實施措施在時間安排上能夠合理銜接，其目的在于實施措施之間能夠互相增強，確保推進過程循序漸進，一步一個腳印，扎扎實實取得良好效果。LW

刊于《瞭望》2016年第30期

原標題《公務員分類管理正式“開工”》