聚焦 | 上海發文明確PPP項目操作流程

　　上海市人民政府辦公廳近日發布《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《上海市人民政府關于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》政策解讀。《實施意見》共包括三部分內容，其中第一部分是總體考慮，第二部分是基本框架，第三部分是保障措施。

　　從上海市政府網站發布的相關政策解讀中，政府采購信息報/網記者了解到，與其他省市已經出臺的PPP實施意見相比，上海市《實施意見》著力解決PPP推進中的關鍵問題，呈現以下三大特點：

1、明確了操作流程

　　一是由行業主管部門或政府授權的單位等提出PPP項目實施方案，主要包括合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、運營和服務等內容。

　　二是由發展改革、財政部門牽頭，會同規土、環保、建設管理等有關部門，按照各自職責對實施方案進行聯合初步審核，重點是行業準入、物有所值評價、財政承受能力論證及相關配套條件等，初步審核通過后報同級政府審議。

　　三是項目實施方案經同級政府審議通過后，由行業主管部門或政府授權的單位組織實施。

2、架構了全生命周期管理

　　《實施意見》秉承共贏理念，堅持契約精神，從項目遴選、伙伴選擇、履約責任、監管體系、退出機制等各個環節，對本市PPP項目提出全生命周期管理要求，力求防范以前PPP項目“重前期引入，輕后續管理”的問題，有利于PPP項目的可持續發展。

3、采用了分級管理模式

　　根據本市“兩級政府、分級管理”的特點，《實施意見》提出PPP項目采用分級管理的模式，即市政府負責市屬項目的管理、區縣政府負責區縣內項目的管理。區縣政府也可以自行制訂本區縣PPP項目管理辦法。市行業主管部門按照各自職能對PPP項目進行事前、事中、事后監管，并做好對區縣的指導工作。

在《實施意見》第二部分基本框架中明確——

　　一是適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施。其中，實施特許經營的項目，根據國家和本市相關規定執行。

　　二是操作模式。根據項目收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架等因素，采取不同的操作模式。

　　三是實施程序。行業主管部門是責任主體，負責前期論證及實施方案編制，相關費用列入年度預算。發展改革、財政部門負責初審，同級政府負責審核。

　　四是實施方案。主要包括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設和運營方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責任、爭議解決方式、各方認為應約定的其他事項等內容。

　　五是伙伴選擇。項目實施方案審議通過后，由行業主管部門或政府授權的單位按照招標投標法、政府采購法及有關規定，通過公開招標、競爭性磋商等競爭方式，擇優選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭。

　　六是履約責任。由行業主管部門或政府授權的單位與合作伙伴簽訂PPP項目合同。

　　七是回報機制。政府與社會資本合作是在基礎設施及公共服務領域建立的一種全生命周期合作關系，社會資本通過“使用者付費”和必要的“政府補貼”等獲得合理投資回報。

　　八是價格機制。按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受原則，加強投資和服務成本監審。積極推進公共服務領域的價格改革，加快理順公共服務價格機制。

　　九是監管體系。行業主管部門應制定行業技術標準、公共產品或服務的技術規范，加強對公共產品或服務的質量監管。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制。

　　十是退出機制。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，健全糾紛解決和風險防范機制。合同條款要明確退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵內容和退出路徑。

以下為《實施意見》全文——

本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

　　為加快政府職能轉變，鼓勵和引導社會投資，提高公共產品和服務供給能力和效率，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）和國家發展改革委和財政部等部門關于推廣政府和社會資本合作（PublicPrivatePartnership，簡稱“PPP”）模式的要求，現就本市推廣政府和社會資本合作模式提出如下實施意見：

　　一、基本原則

　　（一）轉變職能、平等合作

　　牢固樹立平等意識和合作觀念，厘清政府與市場邊界，促進政府與社會資本分工合作。政府負責政策制訂、發展規劃、市場監管和指導服務，社會資本承擔項目建設、運營和維護。政府從公共產品的直接提供者轉變為社會資本的合作者和PPP項目的監管者。

　　（二）風險分擔、利益共享

　　合理分配風險，原則上項目設計、建設、運營等商業風險由社會資本承擔，法律、政策調整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經營權、核定價費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　（三）依法合規、公開透明

　　樹立契約理念，堅持互利互惠、嚴格履約。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。實行陽光運作，在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確。依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。

　　（四）科學評估、公眾受益

　　在項目選擇時，要充分評估論證，與傳統的政府直接建設運營方式進行比較分析，確保采用PPP模式后，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，能夠明顯提高服務質量和效率，降低項目成本或使用者成本，促進社會資本競爭和創新，實現公共利益最大化。

　　（五）能力論證、量力而行

　　對于政府出資、付費或提供財政補貼、承擔或有支出責任的項目，要切實做好財政承受能力論證，在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。

　　（六）先行試點、穩步推進

　　鼓勵行業主管部門因地制宜、探索符合行業特點的模式。優先選擇部分收費定價機制透明、投資規模相對較大、價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定、具備一定現金流的項目進行試點，在總結試點經驗的基礎上，逐步全面推廣。

　　二、基本框架

　　（一）適用范圍

　　PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公共事業等領域實施特許經營的項目，根據國家和本市相關規定執行。

　　（二）操作模式

　　1.對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交等模式推進，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

　　2.對于使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經營性項目，可通過政府授予特許經營權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營等模式推進。

　　3.對于已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據項目實際情況，可采用委托運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交、管理合同等模式推進。

　　鼓勵在基礎設施、公用事業領域開展試點，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進，鼓勵PPP項目運作模式創新。

　　（三）實施程序

　　有關行業主管部門是PPP項目推進的責任主體，由行業主管部門負責PPP項目前期論證及實施方案編制，相關費用列入年度預算。發展改革、財政部門牽頭，會同住房城鄉建設管理、規劃國土資源、環保和行業主管部門等按照各自職責，對實施方案進行聯合初步審核，其中：發展改革部門牽頭負責審核項目行業準入及項目可行性等；財政部門牽頭負責項目物有所值評價、財政承受能力論證等。同級政府審核PPP項目實施方案。PPP項目實施方案審核通過后，由行業主管部門或政府授權的單位負責合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進實施、過程監管及項目接收等。

　　（四）實施方案

　　PPP項目實施方案主要包括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設和運營方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責任、爭議解決方式、各方認為應約定的其他事項等內容。同時，實施方案要明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格機制、財政補貼等核心事項。

　　（五）伙伴選擇

　　PPP項目實施方案審議通過后，由行業主管部門或政府授權的單位按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》及有關規定，根據“公開、公平、公正、擇優、高效”的原則，通過招標等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、經營能力、財務實力及信用狀況等因素，擇優選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭。

　　（六）履約責任

　　由行業主管部門或政府授權的單位與合作伙伴簽訂PPP項目合同。由行業主管部門或政府授權的單位會同相關部門根據行業特點，研究提出合同范本。合同范本參照《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014版）、財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關要求。在合同中，應明確約定雙方的責任、權利和義務，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報及政府托底等。

　　（七）回報機制

　　PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種全生命周期合作關系，社會資本通過使用者付費和必要的政府補貼等獲得合理投資回報。回報機制遵循收益合理共享、風險合理分擔，切實考慮社會資本的合理收益的原則。

　　（八）價格機制

　　按照“補償成本、合理收益、節約資源，社會可承受”的原則，加強投資和服務成本監審。積極推進公共服務領域的價格改革，加快理順公共服務價格機制。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制。行業主管部門要加快制定行業成本規制，不斷加強管理，明確界定企業成本費用開支內容、標準、范圍，理順成本規制的工作機制和評價程序。完善成本監審制度，進一步明確各領域定價成本的構成項目、核定方法和標準等，完善定價、調價監審及定期監審制度與程序，及時披露項目運行中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

　　（九）監管體系

　　行業主管部門要制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務的技術規范，加強對公共產品或服務的質量監管。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制。按照誠信踐諾的要求，加強信用體系建設，強化社會資本的自律約束，建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成政府監管部門、投資者、社會公眾等共同參與的監督機制。

　　（十）退出機制

　　樹立平等協商的理念，按照權責對等原則，合理分擔項目風險，健全糾紛解決和風險防范機制。設計合同條款時，要明確退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵內容和退出路徑。如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業主管部門或相關單位要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。如單方構成違約的，違約方應承擔違約責任。項目合作結束后，行業主管部門或相關單位應做好接管工作，妥善處理資產交接等相關事宜。

　　三、保障措施

　　（一）建立PPP項目協調推進機制

　　由發展改革、財政部門牽頭，會同住房城鄉建設管理、規劃國土資源、環保和行業主管部門等，建立PPP項目協調推進機制，確保各項政策措施落到實處，保障本市PPP項目的順利推進。根據本市“兩級政府、分級管理”的特點，各地區可結合本地實際，自行制訂本地區PPP項目管理辦法。市行業主管部門要按照各自職能對PPP項目進行事前、事中、事后監管，并做好對各地區的指導工作。

　　（二）規范PPP項目配套措施

　　加快建立本市推進PPP項目配套制度，根據實際情況，適時研究出臺本市PPP項目操作細則、績效評價管理辦法以及項目運營、監管和退出管理辦法等配套文件，以加強項目的風險管控，確保PPP工作規范有序運行。實行多樣化土地供應政策，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按照劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。

　　（三）創新PPP項目金融支持政策

　　積極開展建設資金多元化研究，創新金融服務。各金融機構要充分發揮政策導向功能，提升金融服務水平，為PPP項目提供資金支持。按照市場化運作原則，引入專業化合作機構，吸引社保基金、保險資金及其他社會資本共同參與PPP項目建設。支持PPP項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等債務融資工具方式募集建設資金。創新信貸服務，研究開展收費權、特許經營權、政府購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務，引導金融機構加大對社會資本參與項目的信貸支持力度。

　　（四）加強推進PPP項目實施能力建設

　　注重培育和引進PPP項目實施的高層次專業人才，認真做好PPP模式理論研究和案例分析，組織開展各類PPP項目業務培訓，指導政府部門和企業相關人員熟悉PPP項目的運作模式、操作流程、風險防控等管理全流程要點。引入第三方力量，積極購買咨詢、法律、會計等中介機構服務，加強本市PPP項目實施能力建設。積極搭建信息平臺，建設PPP項目儲備庫和專家庫，提升PPP項目實施水平。同時，依托本市公共信用信息服務平臺建設，建立PPP項目信用名單制度，對PPP項目實施中有關單位、個人等失信行為進行記錄，并向社會公布，以形成推進PPP模式的良好環境。

　　開展PPP是創新重點領域投融資機制的重要舉措，對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險具有重要作用。各地區、各部門、各單位要從大局出發，進一步提高認識，加強組織領導，健全工作機制，切實履行職責，共同搞好PPP項目的統籌規劃、綜合協調和推進實施，發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。市發展改革委、市財政局要會同有關部門加強對本實施意見落實情況的督促檢查和跟蹤分析，重大問題及時向市政府報告。