“盤(pán)活存量土地”之北京、上海經(jīng)驗(yàn)

【引子】有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，堅(jiān)持控制增量與疏解存量、堅(jiān)持市場(chǎng)與政府兩手用力、堅(jiān)持疏解與提升同步推進(jìn)是未來(lái)首都發(fā)展的主旋律。土地利用方面，節(jié)約集約利用，嚴(yán)控增量，疏解存量將成為“新常態(tài)”。

【北京篇】北京的存量土地政策尚不具備系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，多是以委辦局向政府請(qǐng)示、政府簽報(bào)及委辦局發(fā)文方式發(fā)布。因此，我們通過(guò)開(kāi)發(fā)利用方式進(jìn)行梳理分析：

1、教育科研、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的新建利用方式

根據(jù)《北京市國(guó)土資源局關(guān)于科研類(lèi)項(xiàng)目用地供應(yīng)有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，對(duì)于教育科研及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的新建項(xiàng)目，可以采用協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，這是國(guó)有企業(yè)存量工業(yè)用地利用的最常見(jiàn)方式，不僅可以實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，還能大大提高土地利用效率，給企業(yè)帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)收益。（受減量規(guī)劃影響，實(shí)施難度較大）

2、保障性住房利用方式

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市保障性住房建設(shè)和配租配售管理工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于研究中心城棚戶(hù)區(qū)改造定向安置房建設(shè)有關(guān)工作的會(huì)議紀(jì)要》等政策，市屬?lài)?guó)有企業(yè)可以利用自有用地建設(shè)公租房、自住型商品房及定向安置房等保障性住房。通過(guò)建設(shè)保障性住房，特別是自住型商品房方式來(lái)盤(pán)活閑置存量用地，是近兩年經(jīng)濟(jì)效益較好的國(guó)有企業(yè)存量用地盤(pán)活利用方式。但是這種方式受相關(guān)政策影響，存在很大的不確定性。

3、發(fā)展服務(wù)業(yè)利用方式

根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》及《關(guān)于利用存量資源發(fā)展養(yǎng)老等重點(diǎn)領(lǐng)域土地利用實(shí)施細(xì)則的意見(jiàn)》等政策，國(guó)有企業(yè)可以利用老廠(chǎng)區(qū)、老廠(chǎng)房發(fā)展符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，或者發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。該利用方式既能盤(pán)活國(guó)有企業(yè)存量工業(yè)用地，又能獲得一定經(jīng)濟(jì)收益，并且有相關(guān)政策支持，具有較好的適用性。但具體實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)受到一定程度的限制。

4、舊城保護(hù)區(qū)的翻改擴(kuò)建利用方式

根據(jù)《關(guān)于舊城保護(hù)區(qū)范圍有關(guān)用地問(wèn)題的請(qǐng)示》，對(duì)于舊城保護(hù)區(qū)范圍（二環(huán)內(nèi)）的改擴(kuò)建項(xiàng)目，經(jīng)規(guī)劃部門(mén)和國(guó)土部門(mén)批準(zhǔn)后，可按新的規(guī)劃條件變更土地出讓合同，調(diào)整地價(jià)水平、出讓用途等相關(guān)合同條款。但是該利用方式僅適用于舊城保護(hù)區(qū)范圍，適用性相對(duì)較差。此外，根據(jù)新基準(zhǔn)地價(jià)和國(guó)土部“20號(hào)文”，該利用方式需要繳納高額政府土地出讓收益，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益會(huì)受到很大的影響。

【上海篇】針對(duì)北京存量土地面臨的形勢(shì)，我們直接連接到同樣是直轄市的上海，相比北京，上海可算是存量土地利用政策的“解放區(qū)”，從上海的發(fā)展路徑看，存量土地盤(pán)活利用是必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)城市更新和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提質(zhì)增效的抓手和途徑。

梳理上海市近年來(lái)的土地政策后，我們發(fā)現(xiàn)相比北京，上海在增量工業(yè)用地上，更注重生命周期管理；在存量用地上更注重挖潛商業(yè)價(jià)值、保留歷史文化價(jià)值。從存量用地盤(pán)活政策上，自2005年起，上海市在市級(jí)層面下發(fā)了一些列支持性政策。

1、2005 年 11 月《上海市十一五創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，采用“三個(gè)不變”的開(kāi)發(fā)辦法，即創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變、房屋建筑結(jié)構(gòu)不變、土地性質(zhì)不變，并由此帶來(lái)“五個(gè)變化”，即老工廠(chǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、管理模式、企業(yè)形態(tài)和企業(yè)文化等都發(fā)生變化。在具體運(yùn)作方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)投資商、開(kāi)發(fā)商和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行籌劃、開(kāi)發(fā)、管理和運(yùn)營(yíng)。

2、2008 年 8 月《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市房地資源局關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)的通知》（滬府辦發(fā)[2008]37 號(hào)）中提出，對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)“騰籠換鳥(niǎo)”，經(jīng)過(guò)產(chǎn)業(yè)部門(mén)認(rèn)定后，在不改變使用權(quán)人、土地用途條件下，支持原用地者利用存量國(guó)有建設(shè)用地興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

3、2008 年10月《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約利用工業(yè)用地加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（滬規(guī)法【2008】 866 號(hào)）中提出，積極支持原以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠(chǎng)房、倉(cāng)儲(chǔ)用房等存量房產(chǎn)與土地，依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，在符合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、暫不變更土地用途和使用權(quán)人的前提下，興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

4、2014年2月，上海市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見(jiàn)的通知》提出了今后上海市對(duì)于土地利用方面的五大總綱,即“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進(jìn)存量建設(shè)用地盤(pán)活利用，提升土地資源配置效率，進(jìn)一步提高土地利用質(zhì)量，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

5、2014年3月，《關(guān)于盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法(試行)》（滬府辦〔2014〕25號(hào)）、2016年3月，《關(guān)于盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2016〕22號(hào)）提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，調(diào)動(dòng)原土地權(quán)利人的積極性，健全利益平衡機(jī)制。關(guān)于區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)，除政府土地收儲(chǔ)后整體開(kāi)發(fā)建設(shè)外，還允許單一主體或聯(lián)合開(kāi)發(fā)體采取存量補(bǔ)地價(jià)方式自行開(kāi)發(fā)。

6、2016年6月，《上海市加快推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實(shí)施辦法（試行）》提出，在上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)，營(yíng)造低成本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，支持創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。支持園區(qū)平臺(tái)發(fā)展運(yùn)營(yíng)，提高園區(qū)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)能力，促進(jìn)園區(qū)整體轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵(lì)土地節(jié)約集約復(fù)合利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、產(chǎn)城融合發(fā)展。簡(jiǎn)化審批提高行政效率，改進(jìn)審批管理服務(wù)，形成土地全要素、全生命周期管理機(jī)制。

綜述，從上海用地政策上看，其較好的體現(xiàn)了以市場(chǎng)為導(dǎo)向、盤(pán)活存量土地資源，促進(jìn)低效土地二次開(kāi)發(fā)為原則，形成總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”新思路。

【結(jié)束語(yǔ)】

北京、上海都是土地資源約束最突出的特大城市，上海在嚴(yán)控新增建設(shè)用地的同時(shí)，注重向存量土地謀求發(fā)展空間。當(dāng)下的北京，正在舉全市之力解決大城市病問(wèn)題，疏解非首都功能，建設(shè)指標(biāo)“減量瘦身”，倒逼城市功能提升，但還未像上海一樣，形成一個(gè)良性城市更新生態(tài)循環(huán)。北京已逐步走向疏解非首都功能攻堅(jiān)克難的階段，如何鞏固成效，更好地服務(wù)全市功能優(yōu)化和人口調(diào)控，將是下一階段北京面臨的重要問(wèn)題。尤其北京人多地少，土地供需矛盾日益突出，特別是嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃建筑指標(biāo)后，盤(pán)活存量用地將成為保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路。如何發(fā)揮存量用地優(yōu)勢(shì)，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)、彌補(bǔ)城市功能欠賬將成為北京城市發(fā)展的重要手段。

隨著北京城市戰(zhàn)略功能和定位發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不是北京的發(fā)展重心。因此，國(guó)有企業(yè)存量用地盤(pán)活利用應(yīng)以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)思想，結(jié)合企業(yè)自身需求，制定不以“經(jīng)濟(jì)利益”為重心的存量工業(yè)用地利用方案。而且，北京原有的以何種規(guī)劃性質(zhì)，適用協(xié)議出讓土地利用政策的存量土地開(kāi)發(fā)利用模式已發(fā)生調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)具有實(shí)質(zhì)的科技和創(chuàng)新內(nèi)容為核心的“聚人少、貢獻(xiàn)大”高精尖產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)控聚集人口的集中辦公區(qū)。