侯丹華：新《行政訴訟法》中幾種特殊類型訴訟的判決方式

吻你鴨先生 2016-09-29

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原刊于：《法律適用》2016年第8期。

轉載自：“規制與公法”（ReguLaw)公眾號。

摘要新《行政訴訟法》的一項重要修訂內容是對行政裁判方式的完善。新法對于立法目的重新定位、將行政協議等行政行為納入受案范圍，以及確立的復議機關為共同被告、規范性文件附帶審查、行政與民事爭議一并解決等訴訟制度，對于行政判決方式的選擇適用有著直接影響。筆者結合有關案例，對行政合同、共同被告、規范性文件附帶審查和行、民事案件一并審理等情形下的判決方式作了相應梳理。如何在現行法律框架內正確適用行政判決方式，仍需要在今后的審判實務中不斷積累和總結。

關鍵字 行政訴訟司法審查行政裁判判決方式

2014年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“新《行政訴訟法》”）對行政裁判方式作了相應的修訂，這是此次修法的一項重點內容。在此之前，行政判決方式經歷了一個補充、整合的過程，至今仍在不斷完善當中。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》【法釋〔2000〕8號】（以下簡稱《執行解釋》）在1989年《行政訴訟法》規定的維持、撤銷、變更、責令履行和賠償等五種判決方式基礎上，又增加了駁回原告訴訟請求和確認行政行為合法、有效、違法、無效的判決，并規定可以責令被告采取相應的補救措施。新《行政訴訟法》又吸收和完善了《執行解釋》的規定，建立了相對嚴謹的判決形式體系，體現了行政訴訟價值觀念的轉變。行政訴訟中采取何種判決方式，主要是基于對原告訴訟請求的審查結果；但并不完全針對于原告的訴訟請求，法院可以根據合法性審查的需要，適用原告在訴訟請求中沒有提到的判決方式。同時，新《行政訴訟法》立法目的“解決行政爭議”的新定位、將行政協議等納入受案范圍、確立復議機關為共同被告、規范性文件附帶審查、行政與民事爭議一并解決等新制度的確立，以及在司法審查標準、強度等方面的明顯變化，對于行政判決方式的選擇適用有著直接影響，也是行政審判實踐中需要關注的問題。

一、新《行政訴訟法》判決方式的主要變化

（一）以駁回訴訟請求判決取代維持判決

駁回訴訟請求判決是指人民法院經過對行政案件的實體性審查，認為原告是訴訟請求不能成立，但又不適宜對被訴行政行為作出其他類型判決的情況下，直接作出否定原告訴訟請求的一種判決形式。新《行政訴訟法》第69條規定：“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”新《行政訴訟法》取消了原有的維持判決，對《執行解釋》中駁回訴訟請求判決的適用范圍作了重大改變。這一規定不僅在功能上替代了維持判決對于合法行政行為的支持，而且更多地傾向于對原告訴求和權益的關注，并在行政機關需要對行政行為進行調整時留有了余地。實踐中，判決駁回訴訟請求和情形比新《行政訴訟法》第69條規定的范圍要廣，例如可以包括原告提出的行政賠償請求不成立，原告關于要求行政機關繼續履行合同、確認合同無效等訴訟請求不能成立時可以適用駁回訴訟請求的判決。

（二）撤銷判決情形中增加了“明顯不當”

撤銷判決是指人民法院經過對行政行為的審查，認定相應行政行為具有新《行政訴訟法》第70條規定的情形之一的，作出滿足原告的請求，撤銷被告作出的行政行為的一種判決形式。撤銷判決有三種形式：第一，判決全部撤銷；第二，判決部分撤銷；第三，判決撤銷并責成被告重新作出行政行為。新《行政訴訟法》在1989年《行政訴訟法》第54條第2款規定撤銷判決的5種情形基礎上又增加了“明顯不當”。明顯不當主要是指行政行為雖然在形式上沒有違法法律、法規的強行性規定，但卻明顯違背法律、法規的立法目的和精神，不適當地損害了社會和他人的利益。增加“明顯不當”作為撤銷判決的一種情形，標志著合法性審查標準的變化，能夠更有效地保護行政相對方的合法權益和監督行政機關依法行使職權。

（三）履行判決中增加了給付和履行協議等情形

履行判決是指人民法院經過對行政案件的審查，確認被告存在應當履行而不履行法定職責的行為，而作出判決行政機關在一定期限內履行其法定義務和職責的一種判決形式。新《行政訴訟法》中的履行判決中增加了給付和履行協議等情形。新《行政訴訟法》第73條規定：“人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務”；第78條第1款規定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任”。在實踐中，人民法院作出給付判決，不僅要在判決中明確被告給付義務的存在，還要進一步明確給付的履行方式，將給付的內容，包括給付的客體、數額、方式等在判決主文中表達出來。等給付判決生效后，作為給付判決義務主體的行政機關在履行期限到來之際，應當自覺履行給付義務。如果超出判決規定的期限沒有履行，則原告可以依法申請法院強制執行。

（四）吸收、完善細化了司法解釋中的確認判決

確認判決是指人民法院經過對行政案件的審查，對某種行政法律關系是否存在，以及行政行為是否有效、是否違法予以確認的一種判決形式。新《行政訴訟法》第74條吸收了《執行解釋》有關確認判決的部分規定，并對于行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的情形，增加規定了確認違法判決。該條第1款為確認違法但行政行為仍然維持的情形；第2款為確認違法但撤銷或要求履行已經沒有實質意義的情形。在實踐中，為了應對一些被訴行政行為違法但不宜或者不能撤銷、履行職責等判決的情形，確實需要確認違法判決。確認違法判決沒有改變該行政行為所形成的法律關系，但卻對行政行為的合法性作出了否定評價。確認違法判決可以作為評價行政機關依法行政情況的一個標準和依據。對于因受到確認違法的行政行為損害的當事人，可以根據確認違法判決主張國家賠償。

（五）變更判決情形從行政處罰擴大到其他行政行為

變更判決是指人民法院經過對行政案件的審查，作出直接改變被訴行政行為內容的一種判決形式。新《行政訴訟法》第77條第1款擴大了變更判決的適用范圍，規定了兩類情形可以適用變更判決。一是行政處罰明顯不當。新《行政訴訟法》將行政處罰“顯失公正”修改為“明顯不當”。明顯不當主要表現為行政處罰決定的畸輕畸重等情形。二是其他行政行為中對款額的確定或認定確有錯誤的。主要是指涉及金錢數量的確定和認定的除行政處罰外的其他行政行為。新《行政訴訟法》第77條第2款確立了訴訟禁止不利變更原則，即法院依法判決變更行政行為，不能增加原告的義務或者減損原告的權益，使原告處于更為不利的境地。確立該原則的目的在于，如果允許不利變更，當事人在行使訴權時就會縮手縮腳，不利于行政訴訟制度整體作用的發揮。

二、行政合同案件的判決方式

行政合同作為公共管理和服務的一種方式，具有鮮明的公權力屬性。國有土地使用權出讓合同、國有土地上房屋征收和補償協議、治安處罰擔保協議、行政強制執行協議、城鎮污水與排水特許經營合同等，均屬于行政合同范疇。新《行政訴訟法》第12條規定，公民法人或者其他組織“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，可以依法提起行政訴訟。需要注意，《行政訴訟法》上述規定只解決了行政機關一方不履行協議的情況，沒有將行政相對人一方不履行納入本法解決。[1]法律以列舉的方式將行政協議明確納入行政訴訟受案范圍，并對判決方式作了相應規定。以房屋征收補償協議為例，在審判實踐中涉訴較為普遍。

[案例1] 確認協議無效。原告路某等4人向法院提起行政訴訟，以被告某住房保障局與第三人所簽國有土地上房屋征收補償協議未認定居住困難并給予住房保障安置，造成安置補償不到位，使被征收房屋內同住人權益受損為由，請求確認征收補償協議無效。法院經審理認為，涉案被征收房屋系在征收決定確定的征收范圍內，原告符合居住困難戶的條件，而被告與第三人簽訂的房屋征收補償協議未認定居住困難，導致其戶缺失該部分補償利益，被訴行政協議違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》中對居住困難戶應當優先給予住房保障的強制性規定，遂依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第15條第2款、《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第52條第（5）項的有關規定判決確認協議無效。

[案例2] 判令履行協議。原告洪某與被告某住房保障局簽訂了國有土地上房屋征收與補償協議，協議約定，乙方（原告）應當在預計交房日期前，按時向乙方發放臨時安置補助費，若超過預計交房日，甲方（被告）應增發臨時安置補助費，超過期限6個月以內，增發50%。原告起訴至法院，以被告延期交付房屋2個月為由，請求判令被告支付逾期2個月的臨時安置補助費人民幣12000元。法院經審理認為，涉案征收被征收房屋屬于征收決定的征收范圍內，被告逾期2個月交房的事實成立，原告要求被告按照征收協議約定的標準，支付逾期交付房屋的臨時安置補助費，應予支持。遂依據《合同法》第8條、第107條、《適用解釋》第15條第1款規定，判決被告在判決生效之日起30日內支付原告臨時安置補助費人民幣12000元。

上文涉及的房屋安置補償協議案件的判決均以《合同法》和《適用解釋》相關規定為適用依據。由上述案件可見，在司法審查中，對行政合同的審查較民事合同有所不同。

（一）房屋征收補償案件的主要特征

房屋征收補償協議有幾個主要特征：一是合同的當事人有一方是行政主體，即具有法定行政職權的行政機關或者法律法規授權的組織；二是合同的內容涉及公益性，簽訂房屋征收補償協議的目的，是為了公共利益的需要；三是超越民事法律以外的規則，它表現為行政主體在行政合同中具有相應的特權，包括要求當事人親自履行合同權、對合同具有一定的指揮權、對合同在特定的條件下有單方面的變更或者解除權、違反合同的制裁權。在簽訂的過程中，行政機關享有特權，市、縣人民政府單方面做出征收決定，達不成一些協議的，市、縣人民政府有權單方面作出房屋補償決定；協議的范圍、內容補償標準等許多內容，以適用行政法律規范為主，兼顧適用民事法律規則。針對行政合同的行政訴訟，也有合法性審查要求。例如在上述兩案審理中，合議庭對原、被告簽訂征收補償協議的行政職權依據和前置審批也進行了審查，即征收涉案房屋需屬于征收決定所確定的征收范圍，否則行政合同就不具備合法性前提。同時，又適用《合同法》有關合同無效和違約責任承擔等規定，認定被告的違法或不當行為，并承擔相應責任。

（二）房屋征收協議案件的審查及判決方式

對于行政協議行為的合法性，一般可以從幾個方面進行審查：一是主體要件，即主體適格；二是標的要件，即標的確定并具有履行的可能性；三是內容要件，及內容不違反法律及公共利益；四是意思表示要件，即意思表示自愿真實；五是程序要件，即符合法律規定的程序；六是形式要件，即符合法律規定的形式。[2]從法律和司法解釋規定看，在審查行政合同合法性的基礎上，針對原告提出的訴訟請求，可以判決被告繼續履行、采取補救措施或賠償；判決協議無效或變更、解除協議或賠償；判決補償。

1．繼續履行、采取補救措施和行政賠償。根據新《行政訴訟法》第78條第1款和《適用解釋》第15條第1款規定，被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協議的，法院可以根據原告的訴訟請求確認協議有效，判決被告繼續履行協議，并明確繼續履行的內容和方式；如果無法繼續履行或者繼續履行已沒有實際意義的，判決被告采取補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

2．解除協議或者確認協議無效。原告請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，判決解除協議或者確認協議無效，并根據《合同法》等相關規定作出裁判。當然，新《行政訴訟法》明確授予法院的變更權力相當有限，沒有規定法院可以判決變更協議。[3]

3．行政補償。被告因公共利益需要或者其他法定、正當事由單方變更、解除協議，給原告造成損失，但未給予補償的，判決被告依法給予補償。[4]

當然，行政合同訴訟是新的案件類型，實踐中缺少細化的審查標準，需有一定的經驗積累，并加以總結形成相應裁判規則，選用合適的判決方式。

三、復議機關作為共同被告案件的判決方式

新《行政訴訟法》第26條第2款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。”第79條規定：“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。”復議機關與原行政機關作為共同被告的“雙被告”制度，是對共同訴訟理論的發展。既不是必要的共同訴訟，即有兩個被訴行為而不是一個被訴行為，也不是普通的共同訴訟，即有兩個被告而不是一個被告，被訴行政行為也不是相類似的情形。復議維持決定與原行政行為不是同類行為，但有緊密關聯。雖然有兩個行為和兩個被告，但案件中所爭議的內容是基于原行政行為，《適用解釋》第9條第1款規定“人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性”，因此法院應重點審查原行政行為，對于行政復議決定屬于附帶性審查。但法律和司法解釋對于如何展開合法性審查，如何作出“一并裁判”沒有作具體規定，審判實務中對于原行政行為和復議行為這兩個審查對象之間的側重關系和審查強度的把握存在模糊認識，換言之，如何確定共同被告情況下的司法審查范圍、舉證責任，進而選擇合適的判決方式，是審判實踐中尚未解決的問題。

[案例3] 錢某訴某縣、市政府政府信息公開答復及復議決定案。在錢某違法建設行為被強制拆除后，向縣政府提出政府信息公開申請，要求獲取該政府針對相鄰企業違法建設行為作出的強制拆除違法建設決定書。縣政府受理申請后給出回復并提供了相關拆違決定書，但隱去被處理企業的具體名稱和違法建筑的具體地址，且未適用法律和說明理由。錢某不服向市政府申請復議，市政府補充說明理由，認為縣政府對部分內容不予公開系因涉及個人隱私，并適用《政府信息公開條例》第22條作出復議決定，維持了縣政府的答復。

[案例4] 徐某訴某市郵政管理局、國家郵政局政府信息公開答復及復議決定案。徐某向市郵政管理局提出73項政府信息公開申請，市郵政局受理后作出答復，告知徐某所申請的部分信息因以往曾提出過同樣申請并已作出答復，故不再重復給予答復；另一部分信息因不屬于本局政府信息公開范疇，建議徐某向市民熱線等部門索取。該答復未適用法律條文。徐某不服，向國家郵政局申請復議，國家郵政局在復議決定的理由部分全文引用了《信息公開條例》第21條第（3）項內容，并作出維持市郵政局答復的復議決定。

上述兩案的情形相似，都是作出原行政行為的機關沒有說明理由或沒有適用法律，復議機關進行相應彌補之后對原行政行為給出了肯定性結論。筆者認為，案例3的復議決定值得商榷。公司名稱及所在地本身具有公示作用，不屬個人隱私范疇，復議決定的理由于法理和常理均不符。案例4的復議決定補充了相關法律條文，契合了原行政行為答復中的理由，即對申請公開的政府信息依法不屬于本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。因此，案例4中的復議機關修補了原行政行為在法律適用方面的不足，并給出了維持的結果。

由上述案例提出兩個問題：一是司法審查中原行政行為和復議行為合法性之間究竟有怎樣的關聯？二是復議機關在彌補原行政行為后作出維持決定，法院應如何審查和判決？

（一）司法審查中原行政行為和復議行為的關聯性

雖然法律和司法解釋對原行政行為和復議行為在司法審查中的裁判規則未作明確規定，但最高人民法院行政庭編寫的《行政訴訟文書樣式》中的針對一審復議機關作共同被告類案件用的行政判決書樣式5的說明，體現了《適用解釋》背后的精神內核。對于復議決定未改變原行政行為處理結果，但已經改變原行政行為認定事實和適用依據的情形，認為一般應當基于復議決定改變后的事實和依據審查原行政行為是否合法。[5]即在復議機關的維持決定已經改變原行政行為認定的事實和適用依據的情況下，法院所審查的主要對象仍是原行政行為，但并非原行政行為的初始狀態，而是經過復議修正的原行政行為。[6]司法審查中，復議維持決定與原行政行為在某些時候可以視為一體，尤其是在復議決定對原行政行為“過程改變，結果不變”的情況下。當復議決定對原行政行為在事實和依據上的疏漏作了修補，改變的部分與原行政行為有緊密聯系，法院在行政審判中應該把修補之后的事實和依據融入原行政行為中作合法性審查，不應割裂兩個行為的事實和依據，單獨審查其中某個行為。因此，上述兩個案例中，法院應當綜合原信息公開答復和復議決定補充修正的事實依據，對被訴行政行為的合法性進行審查，結合兩者作出綜合判斷。

（二）關于判決方式的選擇適用

共同被告案件中的原行政行為和復議決定在實踐中存在諸多情形，一并作出裁判的方式也各有不同。最高人民法院頒布的行政訴訟文書樣式中，針對不同的審判結果，列舉了8種可采用的判決方式。[7]這些列舉并未窮盡所有的情形，樣式說明“也可以根據具體案情，遵循有利于明晰法律關系及時定紛止爭的原則，作適當調整”，給予了法官一定的裁量空間。根據復議機關修正原行政行為錯誤后作出維持決定的情況，法院經合法性審查，如果復議決定改變原行政行為的事實和依據是合法的，一般應認定原行政行為及復議決定均合法（復議程序的合法性除外）。因此，對于原告請求撤銷原行政行為及復議決定的訴訟請求，人民法院應當一并判決駁回。當然，不是所有的原行政行為都可以在彌補之后作出維持的決定，如果原行政行為的事實認定和適用依據發生根本性錯誤，足以否定結論，那么復議決定即便做了補充和修正也無濟于事。案例3將公司名稱和地址認定為“個人隱私”，復議決定按原行政行為的認定補上了法律條文，但這類案件除了復議改變結果，無法用彌補的方式獲得合法性。審判實務中的情況比較復雜，需要結合法理，不斷梳理探究。

四、規范性文件附帶審查案件的判決方式

規范性文件附帶審查是新《行政訴訟法》創設的一項新制度。該法第53條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”“前款規定的規范性文件不含規章。” 行政訴訟中，經常涉及有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件。此類文件一般是對上位法的細化或解釋，規范性文件是指國務院部門和地方人民政府及其部門依照法定權限和規定程序制定并公布的除規章以外的，涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利和義務，在一定時期內反復適用并具有普遍約束力的各類行政文件。[8]我國現行法律法規中對規章以下的規范性文件的制定程序和文件形式沒有明確規定。新《行政訴訟法》實施后，人民法院對于規范性文件附帶審查的方式、標準、裁判方式等問題尚在探索中。但實踐中已經有不少針對規范性文件附帶審查的案件。

[案例5] 范某訴某區人民政府房屋征收補償決定案。范某在起訴時對某市房管局有關國有土地上房屋征收補償問題的規范性文件第8條的合法性提出附帶審查請求，認為對于“就近安置”的界定違反了上位法規定。經審查，法院在判決理由中闡明，市房管局作為主管部門，為貫徹執行法規和規章，經市政府同意制訂被訴規定，主體合法。市政府辦公廳予以轉發亦無違法。該條文限定了確定“就近地段”范圍時可以考慮的具體因素，明確了“就近地段”的判斷標準，未突破地方規章規定的范圍，符合行政法規的立法本意。對原告附帶審查的訴訟主張不予支持。此案判決駁回原告訴訟請求。

[案例6] 原告邱某訴某市住房和城鄉建設管理委員會、中華人民共和國住房和城鄉建設部政府信息公開答復及行政復議案。邱某在起訴時對規范性文件《關于將本市公房資料列為保密資料的通知》的合法性提出附帶審查請求。經審查，法院在理由中闡明，原告在訴訟中附帶提出的審查請求，因其申請理由并非針對該規范性文件在本案適用中的合法性問題，不符合《行政訴訟法》關于規范性文件附帶審查的相關規定，對其審查申請不予處理。此案判決結果是駁回原告全部訴訟請求。

[案例7] 朱某訴某市公安局交通警察總隊履行法定職責案。朱某認為被訴行政機關不準予其購買新燃氣助動車并登記上牌，要求判令履行法定職責，同時對某市政府發布的規范性文件《關于燃氣助動車限期報廢事項的通告》（以下簡稱《通告》）提出附帶審查，認為該通告是根據已經失效的文件制定，被告適用該規范性文件拒絕給原告登記上牌違法。經審查，法院在判決理由中闡明，被訴《通告》屬于行政規范性文件，根據某市行政規范性文件制定和備案規定，制定機關應當規定規范性文件的有效期；有效期屆滿，規范性文件自動失效。規范性文件的名稱為“通告”的，有效期自施行之日起一般不超過1年；未明確有效期的，其有效期為1年。《通告》未明確有效期，但已超過1年，故自動失效。被告在解釋不予辦理原告申請事項的理由時，引用已失效的《通告》的部分內容，引發原告的質疑。被告的做法有所不妥，應當在今后的工作中避免類似問題再次發生。綜上，被告拒絕辦理原告申請事項的行為，并未違反法律的規定。此案判決駁回原告訴訟請求。

實踐中，規范性文件附帶審查的標準并不明確。由上述案件可以看出，不同法院在針對不同規范性文件進行審查時，都涉及對制定發布者權限、文件內容是否合法有效性等問題的審查，得出審查判斷結果后，在判決理由中予以說明。

（一）規范性文件附帶審查的標準

1.審查規范性文件制定主體是否具有制定權限。根據新《行政訴訟法》的規定，只有國務院部門和地方人民政府及其部門在本級政府行政管理范圍、本部門的職權范圍內才可以制定行政規范性文件。這是行政規范性文件與國家權力機關、各級黨組織、司法機關、社會團體以及其他非行政主體制定的文件的主要區別。同時，行政規范性文件制定主體的權力來源應當合法，即制定權應來源于法定職權或法律、法規授權，不得違反法律保留原則。違反法律保留原則的要求，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的行政規范性文件不合法。

2.審查規范性文件的內容是否合法。規范性文件不得違反憲法、法律、法規和規章的規定，不得違背上級機關制定的規范性文件。規范性文件與上述規定相抵觸的無效。當然，如何認定“抵觸”，需要結合立法目的、立法體系和立法政策等因素進行綜合考量。下位法不得縮小上位法規定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體范圍；不得限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利范圍；不得擴大行政主體或其職權范圍；不得延長上位法規定的履行法定職責或義務期限；不得以參照等方式擴大或者限縮上位法規定的義務或者義務主體的范圍、性質或者條件；不得擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；不得超出上位法規定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；不得設定不符合《行政許可法》規定的行政許可，或者增設違反上位法規定的行政許可條件。

3.審查制定程序的合法性。制定規范性文件要符合立法活動的一般要求，又要體現行政活動的特點。對規范性文件的制定程序尚未有統一的法律法規規定，但全國有多個省市建立了行政規范性文件的備案審查制度，如《上海市行政規范性文件制定和備案規定》，是上海市政府制定的規章，其中對規范性文件的制定主體、程序、內容、備案和監督方式作出了規定。規范性文件的制定主要包括了立項、起草、征求意見、審查通過、對外公布等環節。該規定是當地法院審查行政規范性文件合法性的重要依據。

4.審查規范性文件的效力。如上述案例7的情形，法院在案件審理中需要對規范性文件的有效期進行審查。規范性文件一般應設定有效期，如果文件沒有設定有效期，根據相關規定，要對規范性文件是否自動失效，以及制定機關是否辦理延期等程序予以查明。

（二）對規范性文件附帶審查的判決

《適用解釋》第21條規定：“規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。”根據新《行政訴訟法》及其司法解釋規定，法院附帶審查只能確認規范性文件的合法性，對不合法的規范性文件，法院可以不予適用，但不能對規范性文件作出判決，只能提出處理建議。對于處理建議，一般應理解為司法建議，針對規范性文件違法的情形，提出有針對性的建議。對此應注意兩點：一是法院提出處理建議是一項審判職能，法律和司法解釋在條文中都用“應當”的表述，表明了法院在發現違法之后必須履行相應職責；二是人民法院向制定機關提出建議，沒有級別對應的要求，任何一家基層法院都可以在發現規范性文件違法之后，向省級政府、國務院相關部委提出處理建議。

五、行政、民事爭議一并審理案件的判決方式

新《行政訴訟法》第61條規定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”《適用解釋》第19條第3款規定：“行政爭議和民事爭議應當分別裁判。”行政案件與民事案件一并審理指的是由同一審判組織分別按照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的程序要求在同一案件中同時審理。在同時審理時，如果民事為基礎事實的，應當先審查民事方面的事實，而后再審查行政事實。反之，則先審查行政事實，再審查民事事實。行政和民事糾紛一并審理的案件，應在人民法院行政審判庭審理，而不能民事附帶行政。在判決方式上，行民交叉一并審理，由于民事當事人與行政當事人在各自的訴訟中地位、稱謂、舉證責任均不同，上訴后審查的范圍也不同，因此用一并判決的方式較附帶判決更為合理。在判決方式的選擇適用方面與一般行政訴訟類型并無區別，但進入一并審理的兩種訴訟存在內在關聯，需要注意在判決結果、方式上的兼顧和關照。