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緣起
申請人向行政機關提出申請行政機關向申請人出具《提供材料清單》，一次性告知當事人應當提交的相應材料。申請人認為部分材料申請人無法提供，認為行政機關出具的《提供材料清單》為其設置了障礙提起行政訴訟，對于該類清單，是否可訴？是否可以認定為中間行為不可訴？
正在同仁們熱議和爭論的時候，雪中送炭的模范來了！什么？很多年輕人對雪中送炭的故事都比較陌生了？這回，您就敲好了唄。9月30日，最高人民法院送來了“及時雨”，發布第14批指導案例，其中最后一個即總排名第69號指導案例是一個工傷認定行政案件，就是針對行政程序中間行為可訴性的案例。 這是一個典型的行政程序中間行為提起訴訟的情形，當事人對工傷行政部門作出的《工傷認定時限中止通知書》提起訴訟。對于這個中止通知的可訴性問題，法院的裁判理由是這樣的：
被告作出《中止通知》，屬于工傷認定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問題，對相對人的權利義務沒有實質影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權利義務產生實質影響，并且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為，相對人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。 雖然根據《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人”。但是，在現實道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實無法查清，公安機關交通管理部門不能作出交通事故認定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大隊就王雷兵因交通事故死亡，依據所調查的事故情況，只能依法作出《道路交通事故證明》，而無法作出《交通事故認定書》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經是公安機關交通管理部門依據《道路交通事故處理程序規定》就事故作出的結論，也就是《工傷保險條例》第二十條第三款中規定的工傷認定決定需要的“司法機關或者有關行政主管部門的結論”。除非出現新事實或者法定理由，否則公安機關交通管理部門不會就本案涉及的交通事故作出其他結論。而本案被告在第三人申請認定工傷時已經提交了相關《道路交通事故證明》的情況下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起訴之日，被告仍以工傷認定處于中止中為由，拒絕恢復對王雷兵死亡是否屬于工傷的認定程序。由此可見，雖然被告作出《中止通知》是工傷認定中的一種程序性行為，但該行為將導致原告的合法權益長期，乃至永久得不到依法救濟，直接影響了原告的合法權益，對其權利義務產生實質影響，并且原告也無法通過對相關實體性行政行為提起訴訟以獲得救濟。因此，被告作出《中止通知》，屬于可訴行政行為，人民法院應當依法受理。
這個裁判的理由文字比較多，還結合案情進行了深入分析，說理充分透徹，閱讀起來還需要耗費點時間和腦力。為了簡化裁判思路，歸納出更具有規范性的指導意見，第69號指導案例在裁判理由基礎上，又進行了提煉，給出的裁判要旨是這樣的：
當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益，對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。
焦點
行政程序中間行為的可訴性問題，其實不僅僅是實務領域爭論的熱點，其實最高法院作為國家最高審判機關，也一直在關注這個問題，并也在嘗試給出各種回應。以筆者的粗淺了解和認識，最近幾年以權威規范的形式，亮明最高法院的態度，這應當是第三回了，看看從中能不能看出啥端倪來。 第一次對這個問題的明確表態，是2009年11月9日由最高人民法院審判委員會第1476次會議通過、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》，該司法解釋第三條規定，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。 第二次對這個問題的表態，是2010年12月13日由最高人民法院審判委員會第1505次會議通過、自2011年8月13日起施行的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，該司法解釋第二條第（一）項規定，因申請內容不明確，行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行為，公民、法人或者其他組織對該行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。 第三次對這個問題的表態，就是這次第69號指導案例了，傳遞的權威信號是：當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益，對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。 梳理這三次表態，不難看出，對待行政程序中間行為，不論是材料補正告知，還是申請內容不明確告知，抑或是程序中止通知，最高法院的態度是：以不可訴為原則，以可訴為例外。再仔細一看，可訴的標準好像有細微的差別，第一次表態與第二次表態文字表述不同，但實質內容基本相同，即：當行政程序中間行為對當事人的權利義務產生實際影響的時候（包括事實上終止程序的情形），該中間行為可訴，但第三次表態，似乎在此基礎上，又有所變化，可訴的標準變為了“對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟”的條件，其中的“且”字句到底意義何在？有何意蘊？難道，除了對當事人權利義務有實際影響，還需要“救濟無門”的條件？
梳理
在探討行政程序中間行為可訴性標準之前，有必要簡要梳理一般原則上的行政行為可訴性標準以及中間行為原則上不可訴的背后考量。 行政行為可訴性問題一直是行政訴訟制度運行過程中的難點，不同時期不同司法政策可能會適用不同的標準，理論界的探討也是豐富多彩，并沒有統一確定的標準。但是，作為行政訴訟，被訴的行為有幾項基本的指標是必須具備的，理論和實務界也有較為統一的認識，比如主體標準（行政主體）、內容標準（行使行政職責的行為）、法律未禁止標準（法律明確排除司法審查的自然不可訴），等等。還有一項標準也是行政訴訟可訴性的內在要求，理論和實踐的認識并不一致，且本身也是不斷演變發展的，就是成熟性標準。成熟性原則起源于美國司法審查所形成的判例，對我國來說可謂是個舶來品，但對于分析和確定行政行為可訴性是不可或缺的。 所謂成熟性標準，是指行政行為只有發展到一定的階段，已經達到了“成熟”的程度，才允許司法對其進行審查。成熟性標準之所以能成為行政訴訟的一大原則，在域內外司法審查實踐中發揮深層次的影響作用，不是一般的法律技術規則使然，而具有深厚的理論基礎，即司法權對行政權的規制，既要發揮制衡監督的作用，又要秉持司法權自身謙抑和克制精神，以保證行政權的正常運轉，維護和發展社會公共福祉。在美國，按照聯邦最高法院的解釋，成熟性原則的基本原理是：避免過早裁決，以免法院自身卷入有關行政政策的爭論之中，同時也是為了在行政機關正式作出行政裁決之前，在原告事實上感受到這種裁決的效力之前，保護行政機關免受司法干擾。 按王名揚教授在其名著《美國行政法》中的理解，成熟性原則的法理主要在于兩個方面：一是避免法院過早進行裁判，陷入抽象的行政政策爭論，法院只能對實在的現實問題進行裁判，在需要裁判的問題出現前，不能預測未來可能發生的問題，當事人所攻擊的行政行為不能是捉摸不定的、沒有確定的問題。二是保護行政機關在作出最后決定之前，以及行政行為對當事人發生具體影響之前，不受法院干涉，這是行政機關的專業性所決定的。由此可見，成熟性原則盡管不是我國法律上的法定標準，但卻為我們分析行政行為可訴性提供了內在規律性的標準。 之所以行政程序中間行為原則上不可訴，緣由就在于，不論是補正材料告知，還是更改補充告知，或者是第69號指導案例中的中止通知，都具有如下特性：一是附屬性。盡管這些告知或通知是法定行政行為形式之一種，但與其他行為形式并不具有同質性，即這些程序行為不是完全獨立的行政行為，并不是行政機關對相對人的最終意思表示，而只是行政機關處理與申請人進行溝通過程中的中間行為。二是程序性。一個完整的依申請行政行為，主要包括申請與受理、調查與處理、決定并送達等階段。而這些告知或通知行為處于依申請行政行為的處理程序之中，既可以在受理階段適用，也可以在調查和處理環節適用。從性質上說，與行政程序中常用的聽取相對人意見程序相類似，并未對申請人的申請作出最終處理，屬于程序性的溝通與確認性質，本身一般不會產生具有確定性的法律規制效果。三是裁量性。現代行政的典型特征之一，就是時時處處充滿了裁量性，需要行政機關根據個案情況選擇符合法律目的的履行職責方式。比如，在政府信息公開中，更改補充告知的適用條件是申請內容不明確，而申請內容明確與否，則有相當大的裁量空間，往往仁者見仁，智者見智，不同的情況考慮不同的因素都會得出不同的結論。這些裁量權原則上都屬于受理申請的行政機關。當然，任何權力都不應當是絕對的，行政機關的自由裁量權也不例外。
分析
受第69號指導案例的啟發，我們不妨對行政程序中間行為的可訴性問題做一個實踐性的類型化的梳理，說不定可以更好地延伸指導案例的適用領域。這是因為，行政是豐富多彩的，中間行為名稱多樣，形式各異，但在確定是否可訴問題上，則不可一概而論，需要分門別類地加以整理分析。 一是典型的程序性告知行為。這類程序行為，僅僅具有程序告知性質，不影響相對人的實體權利。典型的例子，比如政府信息更改補充告知行為，一般是由于申請人的申請內容不明確，而告知申請人進行更改補充，同時沒有設定申請人新的權利義務，屬于典型的程序性中間處理行為，不具有最終決定效力，因而屬于最高人民法院《信息公開若干規定》所明確規定的不予受理的“示范情形”。 其實，政府信息公開實踐中還有一類更改補充告知行為，不是因“申請內容不明確”，而是被要求補充所申請公開的信息“與自身生產、生活、科研等特殊需要的關系”，對此，只要行政機關后續沒有漠視申請人的權利，一般也可以認為不可訴。比如在趙某訴國家衛計委信息公開一案中，國家衛計委對趙某作出《政府信息依申請公開告知書》，告知趙某某：請補充說明所申請公開信息與生活特殊需要的關系。趙某在按照更改補充告知書的要求進行了回復，國家衛計委后續作出了正式的信息公開告知書。趙某不服該更改補充告知行為，向法院提起行政訴訟。經過二審審理，法院終審裁定認為，對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。本案中，國家衛計委向趙某作出被訴更改補充告知行為后，趙某已予以回復，且在趙某提起本案訴訟之前，國家衛計委已對趙某的政府信息公開申請作出了政府信息公開答復。由此可見，本案被訴告知書只是國家衛計委履行政府信息公開職責的一個環節，并非對趙某權利義務產生實際影響的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。趙某對其提起訴訟，不符合法定起訴條件，裁定駁回起訴并無不當。 二是程序性告知同時附加義務。這類程序性告知行為，不僅針對相對人的請求事項作出程序性處理，而且往往還給申請人設定了一定的義務或不利后果。典型的表現形式如在要求申請人補充提交材料或更改補充之后，附加要求申請人在更改補充之后重新予以申請，或者告知申請人逾期不更改補充的視為放棄申請。這類告知行為，形式上是中間程序行為，實質上也是一種終局處理決定，對當事人的權利義務有實際影響，在司法審查上符合成熟性標準的要求。 還以一則信息公開案件為例。行政機關對申請人的信息公開申請，作出政府信息更改補充告知書，內容為：“您填寫的政府信息公開申請未明確所需政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，本機關難以根據此申請確定具體的政府信息。根據《政府信息公開條例》第21條第4項的規定，請您更改、補充所需政府信息的內容描述后再行申請。”這里的更改補充告知，就是這種附加義務的行政程序行為，對當事人的權利義務產生實際影響，因而是可訴的。這是因為，一則，這樣的更改補充告知相當于最后處理決定，最后處理決定自然是對申請人權利義務產生實際影響的行為。那么，為什么這樣的告知就屬于最終處理行為呢？因為，行政機關的告知行為相當于申請人申請程序的終結性行為，告知申請人更改補充后重新申請或逾期不更改補充視為放棄，言下之意本次申請程序將以本告知的形式終結，申請人進行更改補充則視為新的申請程序，申請人不更改補充，則行政機關也已告知視為放棄，無須再作最終處理。二則，這樣的告知行為，實則上改變了申請人的法律地位。評判行政行為是否成熟，當事人的法律地位是否因為該行政決定而改變是重要判斷標準。申請人申請信息公開，行政機關認為申請內容不明確，告知更改補充，如果更改補充告知僅僅是純屬程序性附屬行為，并不改變申請人的行政程序當事人地位，而如果更改補充告知后重新申請或逾期不更改補充視為放棄申請，相當于在事實和法律上中終結了申請人在本次信息公開申請程序中的當事人地位，應當認定對申請人產生了不利影響，具備了司法審查的必要條件。 三是行政程序中間行為雖在文字上沒有附加“看得見的”不利影響，但實質上具有“看不見的”不利影響。這類中間行為的可訴性判斷，具有一定的隱蔽性和欺騙性，不能僅僅看中間行為的載體，而要透過現象看本質，抓住當事人權利義務實際影響的實質所在。第69號案例就是這樣類型的行政程序中間行為，僅僅看《中止通知書》，看不出任何對當事人實體權利義務具有實際影響的地方，但一旦深入行政爭議的內容，并結合爭議處理推進的可能性和前瞻性，如果該程序行為導致爭議推進成為不可能，而且也看不到該中間阻卻性的程序性行為有可預期的消除的可能的時候，則這樣的程序性行為，實質上對權利義務產生了實際影響，自然就具有了可訴性。由此也可以看出，第69號指導案例裁判要旨中的“且”字句，不完全是條件的并列句，更具有強調的意味，不能據此認為必須可訴性的標準必須符合權利義務實際影響且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟雙重標準。 四是反復使用程序性告知行為。實踐中，特別是司法解釋明確規定程序性告知行為原則上不具有可訴性的背景下，有個別行政機關為了實現“排除司法救濟”的不正當目的，濫用程序性告知行為，導致當事人的合法權益遭受不理侵害。比如，在政府信息公開領域，申請內容不明確時的程序性告知，本來是為了在最大限度滿足公民知情的權利和最大限度地降低行政成本、提升信息提供質量效率方面實現均衡。但是，實踐中，有的行政機關反復以申請人的申請內容不明確為由，多次以更改補充告知的形式對申請人進行程序性告知。對此，筆者認為，從嚴謹、規范執法和建設服務型政府的角度分析，行政機關的程序性告知，一般以一次性告知為標準，這既是行政執法本身的內在要求，也為《行政許可法》等法律所明確規定。因此，如果行政機關對同一履行職責申請，作出了兩次以上（含兩次）的程序性告知行為，則有必要納入司法審查的范圍，并由行政機關說明證明反復使用程序性告知行為的合理性和正當性，以防止行政機關濫用程序性告知行為，不當侵犯公民的合法權益。
余思
第69號指導案例為我們處理此類爭議的重要指引，但筆者在看到該案例的時候，也一直在思考，對此類爭議提起訴訟，或許不止這一種路徑。特別是對第69號案例的案情，或許有兩條可以訴訟救濟的路徑： 第一條路徑，當然是該指導案例所走的路徑，當事人提起撤銷之訴，請求撤銷中止通知，一并提起要求繼續履行職責的訴訟請求，法院在撤銷之訴成立的情況下，判決撤銷該中間程序行為，并責令繼續履行職責。 第二條路徑，其實當事人也可以直接提起履行職責之訴，當行政機關以中間程序性行為作為自己不構成不履行法定職責的抗辯理由的時候，人民法院綜合案情進行實體判斷，中止通知的中間程序行為不能有效阻卻行政機關履行職責，也就是說不構成行政機關不履行職責的法定或正當理由的，可以否定掉該中止通知行為的有效性，認定行政機關構成不履行工傷認定職責，并直接判決行政機關履行職責。
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