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一PPP的內涵與模式 PPP（Public-Private Partnership），即公私合作伙伴關系，是指為了完成某個公共事業項目的投資、建設和運營，政府同私人部門之間形成的相互合作關系。根據我國實際，應將PPP進一步擴充為政府同一切社會資本（包括國有企業、外資企業、民營企業等各種類型資本）之間相互合作完成某個公共項目的一種融資方式。PPP的主要優點包括：一是能夠引入社會資本，擴大基礎設施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務的供給；二是通過發揮社會資本的專業管理和創新能力等優勢，能夠提高建設效率和服務質量；三是在政府與社會資本之間分擔風險，最大化發揮各自風險規避優勢，實現整體風險最小化。 （一）PPP的基本特征 第一，PPP是一種政府與社會資本的長期合作關系 PPP項目的合同期限一般是根據項目的壽命、投資回收期等因素來確定的，考慮到基礎設施壽命和投資回收期一般都較長，因此PPP合同期限通常較長，可達20～30年，甚至50年。 第二，在PPP合作中，政府和社會資本分工明確 在PPP模式下，社會資本全資或部分控制（視政府是否參股而定）的項目公司負責項目的設計、融資、建設、運營、管理和維護，而政府部門的主要角色則是監管者和合作者，政府不再直接參與微觀事務管理，主要負責發展戰略制定、市場秩序監管、項目績效評估等，通過政府和社會資本共同合作，確保基礎設施提供的公共服務高質高效。 第三，政府和社會資本合作關系靈活多樣 政府和社會資本之間的合作關系可以分為橫向合作關系和縱向合作關系兩類（如圖1所示），其中橫向合作關系主要是指政府資本同社會資本共同投資入股項目公司，從而形成的政府與社會資本合作關系；縱向合作關系是指某個社會資本獨資或不同社會資本共同出資成立項目公司，政府授予項目公司特許經營權，從而形成的合作關系，根據具體運作方式的不同，又可分為BOT、BOO、TOT、ROT等模式。 （二）PPP的主要操作模式分類 按照政府和社會資本之間的合作方式可將PPP分為三類，即政府同企業共同出資、政府授權社會資本單獨出資并擁有項目所有權、政府授權社會資本單獨出資但不擁有項目所有權，具體見表1。 表1 PPP操作模式的分類
（三）一般運作流程 雖然PPP有多種運作模式，但完成一個PPP項目一般包括3個階段，即項目準備階段、招標階段和實施階段。項目準備階段包括項目選擇、確定PPP模式、項目立項、招標準備等；招標階段包括準備招標文件、評出候選中標者、詳細談判、簽訂合同等；實施階段包括項目融資、項目建設、項目運營和移交等。具體見圖2所示。
二PPP有關政策分析 十八屆三中全會明確提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，之后國務院、國家發改委和財政部等先后出臺了系列政策文件（見表2），建立了較為全面的PPP項目運作規范。 （一）PPP模式可廣泛應用于基礎設施建設領域，多數水利項目適用 表2 PPP有關政策文件
（二）擬采用PPP方式需編制PPP項目實施方案，經有關部門嚴格審查、審定后方可實施 政府有關行業主管部門或政府授權部門可根據經濟社會發展需求，或者社會組織的項目建議，開展項目采用PPP方式的可行性研究，提出PPP項目實施方案，在方案中明確項目概況、投資回報測算、可行性分析、運作方式、對社會資本的條件要求及選擇方式、政府承諾和保障、社會資本退出方式等內容。實施方案經發改、財政、規劃、國土、環保、水利等相關部門審查后報本級政府或其授權部門審定，審定后明確項目實施機構，由項目實施機構負責項目具體實施工作。 （三）PPP項目選擇社會資本時應當通過招標、競爭性談判等方式公開選擇 為了規范PPP項目實施過程中社會資本的選擇流程，財政部專門出臺了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要環節包括資格預審、確認采購方式、發布采購公告、現場考察或答疑會、評審、確認談判、結果公示、中標或成交結果公告、簽訂合同等。采購工作可由項目實施機構直接負責或委托政府采購代理機構辦理。 （四）社會資本可通過使用者付費、政府股權收益讓渡、政府補助、政府賦予相關的其他開發經營權益等方式實現收益 項目運營可通過向用戶收費等方式取得收益，無法通過使用者付費產生收益的或者收費不足以覆蓋成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，或者授予社會資本PPP項目相關的其他開發經營權益。政府可在合作協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容做出承諾，但不得承諾固定投資回報。PPP項目爭端解決微信公眾號持續關注PPP項目熱點問題。 （五）政府應當在項目選擇、社會資本收益取得、公共利益維護、績效評估等方面加強管理 政府在PPP項目中的主要職責包括：科學評估項目采用PPP模式的必要性與可行性，建立項目庫，及時向社會公開有關項目需求信息，確保社會資本選擇過程的公開、公平、公正。按照約定提供必要的政府補貼，履行各項政府承諾，為項目建設運營建立良好的外部環境。嚴格按照有關法律法規要求對項目進行監管，保障公共利益。及時跟蹤評估項目績效，并根據績效評價結果，及時調整項目價格和補貼措施。 三水利行業運用PPP模式的方式選擇 一般認為，投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、具有一定市場化程度的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。當前，大規模水利建設正在推進，僅靠政府財政投入無法滿足建設資金需求，此外水利行業長期存在的運行管護水平不高等問題也亟待解決，引入社會資本是解決這兩個問題的重要手段，政府有較強烈的需求。同時，水利產品和服務有著穩定可靠的社會需求，政府扶持力度較大，若收益水平能夠達到一定要求，將是社會資本樂于進入的優質領域。水利工程項目一般的政府和社會資本合作模式如圖3。
對于骨干水源工程、引調水工程和灌區工程等準公益性項目，由于投資規模較大、投資回報率較低、成本回收期較長等原因，難以吸引到社會資本單獨出資完成工程投資，因此可采取政府與社會資本共同出資的方式，這種方式可進一步細分為三種：一是政府和社會資本共同出資成立項目法人；二是社會資本僅出資參與工程中經營性較強的一部分，其他部分由政府出資；三是由政府負責骨干工程建設及運營，受益群體共同出資組成股份公司作為項目公司負責田間和配套工程建設運行。 （二）政府授權社會資本通過BOT、TOT等方式建設運營項目：適用于通過水價調整等措施能夠實現合理投資收益的部分準公益性項目 對于通過一定措施可以利用使用者付費實現合理投資回報的準公益性工程，可以采用BOT、TOT等方式吸引社會資本進入。 （三）政府授權社會資本通過BOO等方式建設運營項目：適應于經營性水利項目 經營性項目主要包括水電項目、城市及工業區供水項目等。由于項目自身收益較高且能持續穩定，對社會資本具有較強吸引力，因此政府應向社會資本完全放開經營性水利項目市場，政府資金少介入或不介入，政府通過授予特許經營權的方式，運推動社會資本進入本類項目領域。 （四）通過政府購買服務的方式吸引社會資本參與項目建設運營：適用于公益性水利項目 公益性項目主要包括防洪、除澇、生態工程項目等。此類項目一般社會效益明顯、直接經濟效益低，具有明顯的公共產品特征。
四政策建議 （一）出臺水利行業政府與社會資本合作模式操作指南，為社會資本投資水利項目提供指引 盡管國務院與有關部委已經出臺系列文件，但是考慮到水利項目具有明顯的行業特征，有必要進一步出臺水利行業政府與社會資本合作模式操作指南，為社會資本進入水利領域提供更為明確的政策依據。指南中應明確水利行業政府與社會資本合作項目的實施主體、項目范圍、操作模式、資質要求、選擇流程、績效評價、退出機制等一般性要求，還應面對不同水利工程項目的具體特點提出針對性的操作要求。 （二）加快水利市場化改革，為社會資本獲取合理收益創造條件 建立市場導向的水價形成機制，對于促進節約用水、保障水利工程良性運行都具有重要意義，同時也是吸引社會資本投入水利行業的重要條件。因此應抓緊推動水價形成機制改革，形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業合理回報的水價體系。同時，應建立水資源資產核算制度和水權交易制度，加快推進水權確權，允許企業和個人開展水權交易，允許利用水資源資產進行抵押，為社會資本進入水利行業創造更好條件。 （三）推動社會資本介入水利工程前期工作 長期以來，我國水利項目從規劃、立項、建設、運營等環節都是由政府主導，如果僅僅推動社會資本進入水利工程的建設和運營等環節，而立項過程中的勘察設計等環節仍然由政府水利部門組織操辦，難以令社會資本放心介入。因此，應當推動水利工程前期工作機制改革，對于擬由社會資本投資組建項目法人的項目，應由社會資本組織選擇有資質的勘察設計企業，政府負責組織做好相關勘察設計成果的審查把關，實現吸引社會資本投資和保障工程質量的雙重目的。 （摘自2015年《參閱報告》第14期-總第405期） |
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