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本文作者系北京市君合律師事務所律師 2016年11月29日，國土資源部出臺《關于修改建設用地預審管理辦法>的決定》（國土資源部令第68號）（下稱“68號令”）和《關于修改建設用地審查報批管理辦法>》（國土資源部令第69號）（下稱“69號令”），對原有的《建設用地預審管理辦法》（下稱“《預審辦法》”）和《建設用地審查報批管理辦法》（下稱“《審查辦法》”）進行了重大修訂，對建設項目的用地預審和用地審查兩個環節的申請和審批內容、審批程序和具體申請要求均有多處實質性變更。次日，國土資源部發布《關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規[2016]16號）（下稱“16號文”），再次強調兩個管理辦法修改的重點內容，并明確了本次修改的基調，即修改的宗旨為“簡政放權、放管結合、優化服務”。
一、對改進與優化側重點的梳理
（一）減少重復審查。
原有的用地預審和用地審查兩個環節存在審批內容重疊，導致出現“一事兩審，后審可能否定前審結論”的怪像。因此本次改進和優化的重點之一就是去除重復審查環節，明確單獨事項到底是在預審環節還是審查環節予以通過。
在2008年版本《預審辦法》中，對建設用地的預審內容主要從四個方面著手：項目選址是否符合土地利用總體規劃；用地規模是否符合有關建設用地指標；項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；征地補償費用和復墾資金擬安排情況[1]。概括而言，就是預審的范圍是“土地規劃、用地標準、占補平衡、征地補償”四大內容。但是根據2010年版本《審查辦法》，這四項預審內容全部都要在建設用地審查環節再次審查。
2010年修訂的《審查辦法》規定，國土資源部門對建設項目有關事項進行預審后，出具建設項目用地預審報告，并受理建設單位的用地申請，在收到申請之日起30日內擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級國土資源部門審查。也就是說，在用地預審報告已經對四個事項作了審查，且報告本身作為用地申請文件之一的情況下，應已無必要在用地審查環節進行二輪審查，但這四個事項無一例外均在上一級國土資源部門審查“一書四方案”時進行了重復審查：建設項目用地呈報說明書應當包括“經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的，還應提供鄉級土地用總體規劃圖”[2]；農用地轉用方案和耕地補償方案必須符合下列條件：“（一）符合土地利用總體規劃；（二）確屬必須占用農用地且符合土地利用年度計劃確定的控制指標；（三）占用耕地的，補充耕地方案符合土地整理開發專項規劃面積、質量符合規定要求；（四）單獨辦理農用地轉用的，必須符合單獨選址條件。”[3]；征收土地方案必須符合下列條件：“（一）被征收土地界址、地類、面積清楚，權屬無爭議的；（二）被征收土地的補償標準符合法律、法規規定的；……”；供地方案必須符合下列條件：“……（二）申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求；（三）劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件；（四）以有償方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費的標準、數額符合規定；……”。
對上述四個事項的重復審查問題的處理方式，16號文的態度十分明確：即采取“兩兩分開模式”，土地規劃和用地標準放到用地預審環節一次性審查；占補平衡和征地補償放到用地報批環節一次性審查。16號文第（三）款規定“已通過用地預審的建設項目，在用地報批階段原則上不再重復審查是否符合土地利用總體規劃、是否符合土地使用標準等情況”；第（四）款規定“用地預審階段，不再對補充耕地和征地補償費用、礦山項目土地復墾資金安排情況進行審查，相應審查在用地報批階段進行”。 （二）簡化申請材料要求
“兩令一通知”對多處審查環節的申請材料要求進行了簡化，申請材料組卷時間的減少大大縮減了審批時間。主要體現在以下幾個方面的報件簡化：
1、土地利用總體規劃修改審查。
2008年修訂的《預審辦法》第9條規定，在受國土資源部委托負責初審的國土資源部門在轉報用地預審申請時，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要。而68號令則明確“建設用地需修改土地利用總體規劃的，應當出具規劃修改方案”，也就是說規劃修改影響評估報告和聽證會紀要已不再作為申請文件報送。 2、地質災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產資源證明材料
2008年修訂的《預審辦法》第7條規定，已批準項目建議書的審批類項目和備案項目申請用地預審的，應提交材料包括了地址災害危險性評估報告（適用于單獨選址建設項目擬選址位于地質災害防治規劃確定的地址災害易發區內的）和是否壓覆重要礦產資源的證明材料（適用于單獨選址建設項目）。但第68號令明確刪除了這兩份申請材料的報送要求。
3、簡化國務院批準的城市建設用地申報材料。
第69號令在2010年修訂的《審查辦法》原第7條下新增一款，明確規定“報國務院批準的城市建設用地，農用地轉用方案、補充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報一次；國務院批準城市建設用地后，由省、自治區、直轄市人民政府對設區的市人民政府分期分批申報的農用地轉用和征收土地實施方案進行審核并回復”。
4、簡化土地征收報國務院批準的申報材料
16號文第（四）款規定，“對于地方有關部門批準立項、地方人民政府審批農用地轉用，但土地征收需報國務院批準的建設項目，部在用地審查時不再審核農用地轉用方案與補充耕地方案，只審查土地征收方案與土地供應方案”。也就是說，對于上述類別項目的土地征收，國土資源部僅接受土地征收方案和土地供應方案的報送，對農用地轉用方案和補充耕地方案無需申報。
（三）實質性審查和形式性審查的明確區分
16號令對用地預審和審查報批的另一個改進與優化之處，是減少了國土資源部層面的實質性審查要求，增加了更多的形式性審查。例如，16號令第（五）款規定，“在用地報批階段，部對地質災害危險性評估情況進行形式性審查，……”。又如，第（六）款規定，“在用地報批階段，建設項目涉及壓覆重要礦產資源的，在建設單位說明已與礦業權人就壓礦補償問題進行協商、有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協調工作的前提下，可辦理用地審批手續；……”。我們理解，國土資源部門在用地報批階段對壓覆礦產的審查僅限于看補償協議和市縣人民政府書面承諾文件是否齊備，這實際上就是一種形式審查，而非實質性審查。
但是，16號令也明確提出“地方國土資源主管部門對部只進行形式性審查的事項，要積極履行職責，加強實質性審查，做到權責一致，保證審查意見的真實、準確”。也就是說，對國土資源部實質性審查要求的降低并不意味著對用地預審和報批的實質性審查就真正減少了，而是下放到了省級國土資源部門，要求地方主管機關承擔相應職責，這也是本輪優化和改進宗旨中“放管結合”的具體體現。
（四）加強申報材料標準化
16號令第（十一）款是專門對申報材料標準化的規定，明確要求建設單位和省級國土資源部門按照國土資源部統一規范的用地預審和用地報批申報材料格式組卷，以提高報件質量。而16號令所附附件格式文本，則對國土資源部用地預審和審查的報告文本格式、材料目錄、申報表格等進行了全面調整和細化，進一步提高了申報規范化和標準化水平，為地方工作提供了清晰的指引，最大程度方便了申請人。
（五）加強信息化建設
16號令第（十三）款的內容也很重要，其提出要“大力推進用地預審和用地報批網上申報、受理、查詢、批復等信息化建設，加快實現建設用地遠程報批”。此外，從國土資源部規劃司與耕地保護司本月對16號令的解讀中，我們也看到了要在未來對國土資源部現行用地網上申報系統進行改造，增加建設用地遠程申報、系統自檢、跟蹤查詢、信息反饋、繳費通知、批復下達等功能，進一步提供用地報批工作透明度，提高審查工作的效率。
二、審查范圍的變化 此外，用地預審及用地審批的范圍也發生了變化。概括而言，一是預審范圍縮小，二是試點城市批準建設用地做法的試點城市數量擴充。 第16號令第（九）款明確了對不涉及新增建設用的，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內使用已批準建設用地進行建設的項目，可不進行建設用地預審。 自2011年以來，國家先后部署55個城市開展試點，按照“國家批規模、控結構，地方管項目、落用地”的原則劃分中央和地方的用地審查職責，即國土資源部不對具體地塊進行審查，簡化審查內容和報批材料；省級國土資源部門審查農用地轉用和土地征收實施方案，之后落實具體用地位置并進行實質性審查，以有效提高審查工作效率。而16號令的第（八）款將使用此原則的國務院批準用地的試點城市范圍擴大到了106個。
三、小結
總體而言，16號令的出臺以及《預審辦法》和《審查辦法》的最新修訂，體現了簡政放權的理念。簡化了審查環節，放寬了申報材料遞交要求，厘清了實質性審查與形式性審查的職責范圍，同時也有效解決了預審環節和報批環節的交叉重復審查問題。一系列優化和改進的結果是未來建設項目用地預審和審查過程中，手續大幅簡化，時間明顯縮短，有利于建設項目用地合規的實際操作，有利于降低建設單位的建設成本。 [1]《預審辦法》（2008年修訂）第11條：“預審應當審查以下內容： [2]《審查辦法》（2010年修訂）第9條。 [3]《審查辦法》（2010年修訂）第13條。 |
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