晚清外交改革與職業外交官的形成

『生活需要讀書和新知』

文 | 李文杰

長期以來，晚清外交史與中國近代史一樣，無論在當時，或是后人眼中，得到的都是極為負面的評價。進入緊隨而來的北洋時期，外交官獲得相對的自主性，雖國勢衰微、政局動蕩，卻能利用西式外交的語言和手段，盡量減少國家利益的損失；甚至不失時機地利用條件，修正不平等條約，挽回部分國權。對于晚清外交史的研究，學界集中于事件梳理，那段歷史的具體細節、國權喪失的經過，已有大致清晰的認識；在北洋外交史研究領域，隨著外交檔案的挖掘，以及學者對政治力介入的反思與自覺遠離，事件研究得以深入展開，其理解也逐漸深刻與多樣。

一  兩類外交人員群體的分與合

傳統中國有著自己的天下與華夷觀，并據儒家經典衍生出處理對外事務的經驗，這些不外乎用懷柔羈縻的策略，使剿撫參用的手段，以達到華夷之間等差有序、和諧與平衡的秩序。清中期以后，國家受外力接連沖擊，遭遇千年未有之變局，不但在政治、軍事上，而且在經濟、文化上全面接受外來挑戰。歷經多次沖突與教訓，清朝的政治家已清醒地認識到自身面臨的外來壓力。這些壓力主要是來自北方的領土蠶食和來自海上的商業擴張，他們將前者比作肘腋之憂，后者比作肢體之患。于是在第二次鴉片戰爭后，清朝從形式上接受了近代西方的外交模式，成立總理衙門，以消弭上述隱患。中國近代的外交，從制度到形式、內容、方法，多為西來，是西力東漸的結果。無論是初具近代外交部性質的總理各國事務衙門，還是改組后西式的外務部，或是常駐各國使館，都是中國傳統所無，而拜西方列強之所教。

然而，清朝對外人所教制度，并非得其精髓，予以復制。新式的外交機構從一開始，就是從傳統的母體中生長，此后逐漸改造、糾正，最后落地生根。

▲ 總理衙門正門

• 出身于科舉正途的總理衙門章京與大臣

表現之一在于，晚清的外交人員群體，始終分為界限分明的兩部分。作為中央機構組成部分的總理衙門，是因應第二次鴉片戰爭之后公使駐京的新形勢而建立的部門。受制于有限的財政規模，同時也為了保證辦事的高效與慎密，新成立的總理衙門只能仿照軍機處模式，以兼差的形式選用官員，并將其官員分為大臣與章京兩級。前者從大學士、軍機大臣、各部院尚書、侍郎等高層中選任，后者則從內閣中書、各部院郎中、員外郎、主事中考選。他們數量龐大，負責處理日常事務，最大的特點，就是產生于科舉選官制度之下，多半出身于科舉正途。

由于自幼浸潤于儒家經典，聆聽圣人訓誨，又經由總理衙門經義論題的考試選拔，他們普遍長于讀書作文，而拙于西式外交的思維和手段。不過，總理衙門所辦事務被劃入機密之列，因格外注重保密而接受軍機處與內閣模式，即摒棄胥吏，任用章京直接辦事。國家外交由此避免類似六部事務操諸胥吏之手的命運，科舉出身的章京也得以借此歷練，從修撰檔案、收發文書開始做起，而后分股辦事，起草各式文書，經過數年的歷練，交涉經驗逐漸從無到有，積少成多，也能成為一方面外交問題的專家。他們中間，產生出一批視野開闊、熟悉成例、辦事明練的外交人員。

▲ 總理衙門總辦章京致駐外公使函件

章京之上的總理衙門大臣，是總理衙門的主管官員。與軍機大臣、六部堂官一樣，他們對本部門事務負集體責任，有品級之差，而無權責之別。分權帶來相互制約，也造成大臣群體的保守與因循。在中央與地方權力缺乏橫向切割的框架之下，總理衙門與督撫將軍在外交權力上并無上下轄治權。出于平衡關系的考慮，總理衙門大臣之位經常被安排給在外交上毫無思想，業務上也無聯系，甚至是敵視洋務的高官。這些都削弱了總理衙門大臣的作用。

作為一個急需專門知識的團體，總理衙門官員更大的問題在于，該機構承續六部與軍機處的人事特點，大臣與章京品級相差懸殊，無法借由正常的升遷，由一般的辦事司官逐級晉升為本部門的主管堂官。這無疑阻礙了章京專注于外交的熱情，也減少了總理衙門主管官員中生成專家的幾率。

總理衙門大臣與章京，是傳統士大夫的一部分，他們的日常工作、職業生涯，與京中同僚并無異質差別，并非自成體系。他們的舉動，受制于晚清的清議。一方面，他們熟讀經典，行事自覺受義理名教的約束；另一方面，在洋務這一飽受詬病的領域經營，他們須隨時防備來自清流言論的指摘與彈劾。由此使得總理衙門的行事，尚存一定的章法與規范。這一點也正是他們與駐外人員群體主要的不同之一。

▲ 總理衙門三大臣成林（章京升任）、文祥、寶鋆

• 駐外使館的選任制度

晚清駐外公使的派遣與使館建立，有著內外兩層促動因素。在19世紀中期，因國內人口過剩及全球勞工市場短缺，大量華人漂洋過海，外出謀生，備受欺凌。在外國領事與公使的提示和建議之下，清朝逐漸意識到保護僑民的必要性；同時，東鄰日本的迅速崛起與蠻橫挑釁，極大威脅著國家安全，在屢經討論之后，清朝向海外派出常駐使團，試圖通過這種西式的外交模式因應上述問題。然總理衙門并未儲備相應的外交專才，加之清流橫議，遣使一事阻力尚存，于是總理衙門采用了以南北洋大臣為主的督撫保舉、總理衙門推薦的公使選任方式。一大批對外部有所留心，或在洋務上有一技之長的督撫幕僚、部屬、同鄉被保舉為駐外公使，經軍機處、總理衙門斟酌推薦后成功上任。

為便于使團運作的靈轉，總理衙門又讓公使自行挑選使團人員，并在資格上不予限制，駐外使團成為公使私人屬性較強的幕僚團隊。由于有借助勞績保獎升遷的好處，一些異途人員或通過賄買，或借助與公使的特殊關系，或經由朝中大員的請托，而進入駐外使團。他們被任命為駐外參贊、隨員，襄助公使辦理日常事務；或任命為領事官，獨立負責保護一方華僑。他們成長于國內環境，不通外語，也未經歷過職業訓練，毫無專業能力可言；同時，他們多未經歷過科舉考試，與儒家的道德信條保持較遠的距離；又因遠離國內，義理名教、清流言論對他們而言，少有約束作用。按照制度規定，公使在任以三年為一屆，任滿回國，使團人員亦如是。在此情形之下，清朝駐外使團的外交效果不難想象。公使在外可擁厚資，回國后提升本職，平日缺乏監督，缺乏擔當任事的動力，也缺乏足夠的辦事能力。而那些經由賄買或各種關系進入使團的人員，平時屬意的是期滿回國，借助勞績保獎而進身。品質惡劣者，更是向本應由其保護的華僑巧立名目，聚斂財富。

▲ 選任公使的依據——使才記名清單

在駐外人員中，翻譯官有著其他人員不可取代的語言技能，因而多能在外連續任差，少數人甚至借此升任公使。他們是在外時間最長，接觸西方外交最多的一群人，也是最有可能在舊制度下成長為職業外交官的一群人。不過，由于他們主要成長于同文館這一并不合格的語言學校，其語言及交涉能力經常無法因應外交需要；同時，他們中的多數因出身及教育原因，仍渴望回國進入仕途主流，求得本職升遷。

由此形成了晚清外交人員的兩分：一類是總理衙門章京與大臣，大致源出科舉正途，熟讀儒家經典，依靠科舉考試獲得入仕資格，受儒家義理熏陶及朝中清流制約；另一類是駐外公使及其下屬，他們經由大員保舉、請托等方式得以上任，多出自捐納等異途，有一些善于任事的能員干吏，少幾分綱常名教的束縛，加之遠在海外，避免了清流掣肘，其在外交涉的效果，因不同的個人而個體差異較大。

• 兩類外交人員的合流
  

外務部的改制及駐外使館的改革，其中一項重大內容就是糅合以上兩類群體，使得外交官可得以內外互用，外務部相應品級的官員與駐外公使、參贊、領事互相調任，形成一個獨立的職業外交官培養系統。

外務部丞參在此之后加入到駐外公使的候選群體之中。盡管由于主管大臣的原因，外交界彌漫政以賄成的風氣，然駐外公使畢竟有了更合理的選擇范圍。公使之下的參贊、領事人員，除調用部分外務部司員之外，更多的是任用有著豐富經歷的舊參贊、領事人員。而先前部分翻譯人才的留任，使得這一批專任外交人員得以長期在外交界立足，并借此成長為清末民初第一批職業外交官。

▲ 外務部丞參與司官辦理外交文書

外務部在選人方面，先是沿用經由總理衙門章京考試而選拔的舊人。到 1906年后，改用奏調之法。從此進入外務部的新人，在結構上發生重大變化，他們不再是科舉正途出身，而更多是從駐外群體、外語人才中調用。不過，直到清朝覆亡為止，外務部實缺官員的主體，仍是此前的總理衙門章京，他們的改革思想，推動著制度的完善以及外交官結構的悄然變化，他們的自律也保證著該部門的運作不至偏離基本道德與規則的約束。

二　外交人員長時期的“差使”屬性

總理衙門與駐外使館自始即帶有濃厚的傳統官制的色彩。其中，對外交人員群體發展影響最大的，莫過于長時期作為“差使”的屬性，以及附屬于差使的“勞績保獎”。

總理衙門本是仿軍機處模式建立的臨時機構，后因事務漸繁、領域漸廣而成常設機構。其中官員皆從他處選任，總理衙門只是其職事之外的差使。差無法獨立存在，總理衙門官員各有本職，所以他們須首先顧及本職事務，這勢必分散其精力與時間；差沒有自帶的品級，官員無法在差的系統內升遷，因此，總理衙門章京的仕進，必須落實于本職品級的上升。不過差屬于額外勞績，有相應的“勞績保獎”作為酬庸。城下之盟下建立的總理衙門曾飽受國內攻擊之聲，為鼓勵士人加入其中，其勞績保獎超越軍機處，成為中下層京官補缺、上升最有力的助推器。在晚清官場壅滯、京官經濟困窘的背景之下，越來越多的正途官員敢于沖破清流藩籬，進入總理衙門任差。事實結果，也正如其所愿。總理衙門章京借助勞績保獎，或補缺升職，由候補中書、主事而任實缺，然后繼續上升，外放道府，仕途上升的同時，經濟情況也得緩解。于是，一批又一批的京官滿懷希望地進來，獲得保獎后，又如愿以償地出去，身致榮顯，風光榮耀。但與此同時，清朝的外交專家卻并不因此而增多，交涉局面也并未因此而改觀。而他們在總理衙門積累的辦事經驗，也無法由此而得以傳承。

▲ 總理衙門章京日常分班辦公名單

駐外使館從公使以下所有成員，同樣擺脫不開“差”的屬性，也同樣賦予勞績保獎的酬庸。公使、參贊、隨員，本皆依靠捐納、軍功而獲得道、府、州、縣頭銜的候補官員，國內補缺困難，他們因此請托或行賄進入使團，經營駐外之差。最大的促動力量，便是靜待三年差滿，得一勞績保獎，換得在國內本職的提升。駐外之差，不過是其暫時棲身、借以攀爬的工具。在這一背景之下，也就經常出現不待事務料理完畢，先行回國的參贊。他們服從的是給予保獎的三年之限，而非職業本身。一批批參贊、領事、隨員出洋任差，三年期滿回國，或由此贏得出仕機會，或在原職上官升一級，他們得到自己想要的結果，但對于國家而言，在外交涉少有進展，出使在外的官員，仍是一批批新的面孔。

外交人員“差使”的屬性連帶另一個后果：差無品級，因此較難在本系統內合理、依序升遷，他們的上升必須依據本職品級而進行。這一點，駐外人員因多為候補官吏，情況稍好，總理衙門問題最為顯著。本職為部院司員的總理衙門章京，級多不過五品，而作為堂官的總理衙門大臣，則多為二品官。品級的懸隔，導致多數人以外放各省海關道、知府為任差的歸依，不拘常規、以三四品京堂作為階梯最終出任總理衙門大臣的章京，寥寥無幾；大多數人的經驗與智慧，只能隨著外放而流失。

三　外務部改革與外交官的職業化

外務部的改制以及清季一系列的外交改革，絕不僅限于名字的改換，而確為制度上的重大變革。它改差為職，使得本部人員得以專任一職；廢除與差結合的勞績保獎，讓借此經營仕途者有所卻步。為解決此前總理衙門總辦章京的安置問題，它建立了獨特的丞與參議制度，賦予其三四品的級別，由此成為本部五品司員與二品侍郎之間銜接的橋梁，無意中為本部司員久任與上升提供了一條獨立的路徑。我們在后來歷史發展過程中看到，一群久經歷練、頗具進取思想的官員，由總理衙門章京改任主事，而后遇缺便升，由員外郎、郎中擢參議、丞，甚至最終成為外務部尚書、侍郎等主管官員。

這一改革思路也由此延伸到駐外使館。駐外使館的改革，最先是因國內有識之士不滿駐外人員的素質，思考改革而逐漸促成。其最初思路是擴大外務部與駐外使館之間人員的互用，由此形成一個外交官訓練、升遷的獨立體系，推進職業外交官團隊的形成。外務部首先讓本部丞參加入駐外公使候選名單，部分丞參得以順利外任，資歷與經驗更加完整；公使之下的參贊、領事、隨員職位，因勞績保獎的限制以及士人內心對正途、異途的區隔，而鮮有外務部司員嘗試。此后在 1906年，由于科舉停廢，同時得益于一些頗具眼光的官員如張元濟、劉式訓、汪大夑的主張，駐外使館改革得以深入進行。

▲ 張元濟，前總理衙門章京，外務部候補員外郎，

參與1906年外務部改革

改革的核心內容，除強制規定內外互用的原則之外，還有由外務部收回駐外人員的任用之權，改駐外之差為職，并停止勞績保獎。外務部收回公使之下駐外人員的任用權，減少了公使任用私人、接受賄買職位的情況，也從制度上為內外互用原則的落實給予了相應的依托。駐外公使、參贊、領事改差為職，并賦予相應品級，則讓他們有可能在此領域專意用心，同時可依成績與能力循序上升。

不過，上述制度盡管從設計上已顯得較為完善，然而從實際執行的效果來看，卻大有改變和提升的空間。從外務部官員群體來看，其主管官員越來越多來自循級而上的中下層司員，司員群體除原有的總理衙門章京、駐外參贊、新加入的留學生之外，也有經舉貢考試形式簽分入部的舊舉人、拔貢，出自譯學館中并不合格的語言學生。駐外人員的任用權盡管收歸外務部，然同時須照顧、協調公使的意見，因此仍有公使私人、部屬的摻入。較多的駐外參贊、領事、書記官則來自舊的駐外使館系統之內，他們雖富有任職經驗與資歷，然其素質、品格、能力原本就存在很大問題，他們未經甄別淘汰而繼續留用，也由此影響駐外人員的整體素質與外交效果。

《中國近代外交官群體的形成（1861-1911）》

李文杰   著

生活·讀書·新知三聯書店 2017-1

ISBN: 9787108056443  定價：59.00