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周游｜江蘇省昆山市人民法院 代軼｜四川省工商行政管理局
責編：丁鈺 導讀：行政復議行為具有行政行為和準司法裁決行為兩大屬性，如何理解行政復議程序中的調解行為的性質？最終形成的行政復議調解書是否可訴？ 本文觀點 行政復議調解書對原行政機關的行政處罰決定結果作出了實質性改變，行政相對人有權以復議機關為被告，向人民法院提起行政訴訟。若行政相對人既不訴訟、又不履行行政復議調解書確定的義務，由原行政機關強制執行或由復議機關申請人民法院強制執行。
基本案情 經國家商標局核準 ，甲水泥公司依法享有A注冊商標的專用權。乙水泥公司未經甲許可，擅自使用印有A注冊商標的水泥包裝袋 ，用以銷售其生產的普通水泥和復合水泥 ，非法經營額高達人民幣900萬元。 某工商局經聽證后，對乙公司作出了行政處罰決定書，認定乙公司未經商標注冊人許可，擅自銷售侵犯A注冊商標專用權商品，系《商標法》第五十二條規定的侵犯注冊商標專用權行為，依據 《商標法》第五十三條的規定，責令乙公司立即停止侵權行為并處罰款 ；同時依據 《商標法實施條例》 第五十二條 “ 對侵犯注冊商標專用權行為的罰款數額為非法經營額3倍以下 ” 之規定、《行政處罰法》第二十七條 “ 配合查處行為有立功表現的應當依法從輕或減輕處罰 ” 之規定，最終確定罰款數額為185萬。 乙公司不服，向某工商局的同級市政府提起行政復議。 經調解，市政府制作行政復議調解書，載明： “ 本機關根據自愿、合法原則進行調解，達成如下調解協議：一、繼續執行行政處罰決定書中關于立即停止侵權行為的內容；二、將罰款數額降至25萬。” 該行政復議調解書經乙公司、某工商局蓋章確認，并加蓋市政府印章。 后，乙公司認為原行政處罰決定書事實不清，行政復議調解書不合法，以市政府為被告向法院提起行政訴訟。某法院以行政復議調解書不可訴為由，裁定不予受理。乙公司未上訴。后，某工商局向某法院申請強制執行行政復議調解書中確定的25萬元罰款，某法院以申請行政機關的主體不適格為由，再次裁定不予受理。
法律評析 行政復議調解書理應具備可訴性 《行政復議法實施條例》 第五十條用三款條文設置了行政復議調解制度，第一款規定，行政復議機關可以按照自愿、合法原則進行調解：（一）針對法定自由裁量權的行使申請的行政復議；（二）當事人之間的行政賠償或行政補償糾紛。第二款規定，當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋復議機關印章。經雙方當事人簽字，即具有法律效力。第三款規定，調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。 相對應，《行政訴訟法》 在 2014年修改時特意用第六十條予以銜接：人民法院審理行政案件，不適用調解。但行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。 《行政復議法實施條例》 施行至今已達九年 ，但在行政復議實踐過程中，行政復議調解書的制作仍不多見。對于行政復議調解書的屬性，實務界也莫衷一是。有觀點認為，行政復議作為準司法程序，其調解書并不具備可訴性，這與訴訟中人民法院制作的調解書無法上訴是一個道理；且行政復議機關主持下的調解工作基于原行政機關和行政相對人的自愿，根據誠信要求，應禁止對行政復議調解書再提起行政訴訟。筆者對此不能認同，理由如下： 第一，對司法裁判的上訴權及二審終審制度均是訴訟法特別制度，在缺乏訴訟法特別規定的前提下，訴訟過程中由人民法院制作的調解書自然不存在通過上訴尋求救濟的概念。且人民法院制作的調解書也是一審訴訟程序中的生效法律文書，已經體現了司法最終救濟的原則。然而，行政復議雖然披著準司法程序的外衣，但其內核仍然是行政權力的公定力與確定力，其調解書的效力實現也落腳于對行政相對人權利的實質影響。 第二，行政機關主持下的調解行為明確不可訴的內在邏輯在于，其針對的是平等主體當事人之間達成的協議，并非行政機關的公權力行為，調解協議對當事人不具有必然的拘束力，當事人事后反悔完全可以通過仲裁或者民事訴訟來解決。但復議機關主持的調解行為卻是典型的法定公權力行為，其重點仍是對原行政行為確定力的認可，繼續對行政相對人課以義務或授予權益，這與不可訴的調解行為迥然不同。 第三，根據 《行政訴訟法》 相關規定，行政訴訟調解書若違反自愿、合法原則，仍可通過人民法院主動決定再審、上級法院提審或指令再審、檢察院抗訴等途徑實現救濟。若禁止對行政復議調解書提起行政訴訟，同時又無明文法定的內部糾錯機制，一方面不符合司法最終救濟的現代法治理念，堵塞了對違法行政復議調解行為的救濟通道；另一方面也會放任行政復議機關通過制作調解書的方式逃避司法審查，與行政復議本身的制度設計相悖。 《行政訴訟法》 第二十六條第二款規定 ，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。《 最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第六條第二款規定，復議機關改變原行政行為，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。 據此，行政復議調解書的兩種類型：一是自由裁量的幅度變化，二是賠償或補償內容，均應視為對原行政行為處理結果的改變，當然具備可訴性。認為行政復議調解書違法的，應當以行政復議機關為被告，提起撤銷之訴。鑒于一般情況下行政調解書均不會告知訴權，那么，行政相對人的起訴期限以參照《 最高人民法院關于執行 < 中華人民共和國行政訴訟法 > 若干問題的解釋 》第四十一條第二款規定的2年為宜。可見本案中某法院第一次不予受理的裁定適用法律發生了錯誤，應予改正。 |
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