律師在PPP項目服務業務操作指引

律師 PPP項目服務業務操作指引

總 則

第一條 制定目的

為了指導和規范律師服務 PPP項目，從而有序地開展相關法律服務，同時為了全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神、建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險,促進國民經濟持續健康發展，現根據國務院、財政部等部門制定的相關文件及規定，結合律師工作特性，制定本指引。

第二條 詞語定義

1.PPP:本指引所稱的 PPP是政府和社會資本合作模式，英文：Public-PrivatePartnership,簡稱 PPP）,是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

2.政府：一是作為公共事務的管理者，政府負有向公眾提供優質且價格合理

的公共產品和服務的義務，承擔 PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司（或社會資本）之間的行政法律關系；二是作為公共產品或服務的購買者（或者購買者的代理人），政府基于 PPP項目合同形成與項目公司（或社會資本）之間的平等民事主體關系，按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。

3.社會資本方：是指與政府方簽署 PPP項目合同的社會資本或項目公司。本指引所稱的社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的 PPP項目。社會資本應是 PPP項目的實際投資人。

4.項目公司（SPV）：是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于 50%、且不具有實際控制力及管理權。

5.全生命周期（WholeLifeCycle）:是指項目從設計、融資、建造、運營、

維護至終止移交的完整周期。

6.特許經營權：是指依據 PPP項目合作合同，政府在合作期限內授予社會資本方設計、優化設計、投資、融資、建設、運營、維護以及移交全生命周期的權利。

7.物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

8.使用者付費（UserCharge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品

和服務。

9.可行性缺口補助（ViabilityGapFunding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

10.項目：是指具有提供某項公共產品或公共服務功能的特定基礎設施，主

要包括城市基礎設施及公共服務領域的項目等。

11.融資方：為 PPP項目提供資金的銀行或其他金融機構,通常有商業銀行、出口信貸機構、多邊金融機構（如世界銀行、亞洲開發銀行等）以及非銀行金融機構（如信托公司）等。

12.承包商和分包商

承包商：指由項目公司通過合法程序選擇的、并已獲取政府書面同意的、根

據建設合同和 PPP項目合作合同履行項目工程建設的一個或多個承包商。主要負責項目的建設，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔工期延誤、工程質量不合格和成本超支等風險。

分包商：從事的具體工作可能包括設計、部分非主體工程的施工，提供技術

服務以及供應工程所需的貨物、材料、設備等。承包商負責管理和協調分包商的工作。

13.律師事務所：作為 PPP 項目的總設計師或者總協調人，為擬實施的 PPP項目提供項目識別（項目發起、項目篩選等）、項目準備（管理架構組建、實施方案審核等）、項目采購（資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署）、項目執行（項目公司設立、融資管理、績效監測等）等方面提供專業服務的工作機構。

14.專業咨詢服務機構：為擬實施的 PPP 項目提供評估、方案設計、合作方招標、合同制定與談判等方面的專業服務，保證 PPP項目嚴格按照國家和省的相關規范要求實施的咨詢機構。

第三條 PPP項目的適用范圍

根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金

[2014]76號）可知，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。

當前，各級財政部門重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。目前，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與，為人民群眾提供優質高效的公共服務。

針對如上相關規定，歸納 PPP項目的適用范圍如下：

1.城市供水、供暖、供氣；

2.污水和垃圾處理；

3.保障性安居工程；

4.地下綜合管廊；

5.交通運輸、軌道交通；

6.醫療、衛生、養老服務設施；

7.能源；

8.水利；

9.環境保護；

10.農業、林業；

11.科技；

12.教育、文化等。

第四條 PPP項目運作方式

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-

運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

1.委托運營（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的

運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過 8年。

2.管理合同（ManagementContract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過 3年。

3.建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項

目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為 20-30年。

4.建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演變而來，二者區別主要是 BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

5.轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量

資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

6.改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在

TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為 20-30年。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基

本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

第五條 PPP項目律師服務的對象

1.為政府提供 PPP項目專業法律服務；

2.為社會資本方提供 PPP項目專業法律服務；

3.為金融第三方提供 PPP項目專業法律服務；

4.為專業咨詢服務機構提供專業法律服務；

5.為新組建的 PPP項目公司（SPV公司）提供專業法律服務；

6.為 PPP項目總承包商、分包商、運營商等不同主體提供法律服務。

第六條 本指引制定依據

1.本指引主要依據《中華人民共和國合同法》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）以及《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展和改革委員會財政部交通運輸部等第 25號）等相關法律、行政法規和部門規章等制定。

2.隨著 PPP項目實踐的開展，各地陸續會出臺相關具體規定，律師在承辦具體業務時還應特別注意各地有關地方性法規和規章的規定。

3.鑒于不同行業以及不同主體之間開展 PPP項目，律師在承辦業務時應結合具體項目所屬行業和不同主體調研相關法律適用情況。

第一章 律師 PPP項目服務形式

按照提供服務的內容及形式的不同，律師 PPP項目服務可分為以下兩種形式：

第一條 擔任常年法律顧問

是指政府或社會資本方為了 PPP 項目在較長時間內聘請的法律顧問，是律師參與 PPP項目服務的基本形式，具有服務的經常性和服務內容的多項性、綜合性等突出特點。

第二條 提供專項法律服務

是指政府或社會資本方為了完成 PPP 項目某項具體的法律事務聘請律師提供專項服務，是律師參與 PPP項目服務的主要形式，具有服務時間短暫和服務內容單一的特點。

第二章 項目前期籌備階段法律服務

第一節 律師 PPP項目前期籌備階段的主要法律服務內容

PPP項目前期籌備階段，在此階段，專項服務律師配合政府為招商籌備階段、招商實施階段以及其他相關的前期籌備工作等提供法律服務。

第一條 前期招商籌備階段

1.為政府提供專業法律服務

該階段可以配合政府參與 PPP項目招投標工作，協助政府選擇專業咨詢服務機構，尤其是配合政府及相關專業咨詢服務機構共同探討、設計 PPP項目投融資以及 PPP項目運作方式等方案，就 PPP項目投融資、運作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意見，并就前期招商籌備階段涉及的其他關鍵問題設計可行性的方案。

具體服務內容如下：

(1)開展政府對 PPP項目發起、篩選等識別工作；

(2)開展政府選擇專業咨詢服務機構的招投標工作，負責編制招標文件、開

標、評標；

(3)協助政府、專業咨詢服務機構開展物有所值評價、財政承受能力論證，

做好項目前期的識別、論證工作；

(4)協助政府做好管理架構組建，負責設計 PPP 項目投融資、運作方式等方案框架；

(5)協助政府、專業咨詢服務機構開展實施方案編制、實施方案的審核工作；

(6)參加上述各項工作的具體會議，針對上述各項方案出具具體法律意見。

2.為社會資本方提供法律服務

以上是針對服務政府的角度提供如上法律服務，除此之外，我們律師可以代

表社會資本方提供不同角度的法律服務：

(1)配合社會資本方對感興趣的 PPP 項目進行前期的法律調研、盡職調查工作；

(2)參與社會資本方與政府機構開展的 PPP 項目前期的洽談工作，提前了解項目的概括以及發展前景等；

(3)配合社會資本方提前進行項目場地的現場調研工作，為后期的招商談判、磋商工作提前做好各項法律準備。

第二條 招商實施階段

1.為政府提供專業法律服務

該階段可以參與引進社會資本方的招商談判、磋商工作以及針對各類法律文

件進行草擬或者修改、審核相關法律文件并出具法律意見書等，尤其是配合政府針對 PPP特許經營協議中的關鍵性條款進行細化設計，如以政府參股項目公司的方式實施合作項目，在此模式中需要明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式、在特定事項上是否擁有否決權等，又如對投資計劃及融資方案的設計等。

具體服務內容如下：(1)協助政府負責 PPP 項目社會資本方的招商談判、磋商工作；

(2)負責招商階段政府和社會資本方合作協議框架等擬定工作；

(3)開展招標準備工作，律師應審查項目招標的條件，主要審查項目本身的

合法性，即項目是否已經按有關程序立項，是否已履行其他必須的審批程序(如項目的實施方案等)。如項目未經核準，應審查項目是否存在獲得核準的實質性障礙等內容；

(4)律師代理發布招標通告，注意審查招標公告或投標邀請書應載明招標人

名稱和地址、招標項目性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。公告期限應滿足《招標投標法》規定的公告期限規定；

(5)律師協助資格預審，律師應提示招標人制訂預審程序和評審規則，并準

備應提供給潛在投標人所需有關項目基本情況的文件資料；

(6)律師負責采購文件編制，重點關注招標范圍和條件是否明確，招標、投

標、評標程序是否符合國家有關規定，評標辦法、評分標準是否合理，是否含有對部分投標人的歧視性條件，廢標條件是否合理、明確，是否含有排斥部分投標人的條款，合同主要條款是否完整、合理等；

(7)律師協助組織開標，重點審查投標人是否具有對外投資的能力，投標人

擬委派的項目公司主要負責人的資歷是否滿足招標公告、資格預審公告或者投標邀請書的要求，投標文件的簽署是否合法、完整等；

(8)律師參與談判與合同簽署等具體工作，同時就合同文本出具法律咨詢意

見；

(9)開展項目執行工作，協助項目公司設立；

(10)協助政府做好融資管理、績效監測、中期評估工作等。

2.為社會資本方提供法律服務

以上依然是針對服務政府的角度提供的法律服務，除此之外，我們律師可以

代表社會資本方提供如下不同角度的法律服務：

(1)協助社會資本方審核招標人主體即政府的資格以及履約能力；

(2)協助編制 PPP 項目的投標文件，具體包括：投標函、投標項目方案及說明、投標價格、投標保證金或其他形式的擔保等各項內容；

(3)協助提交投標文件，在招標文件規定的截止時刻前將投標文件密封送達

投標地點，要求招標人簽收備案。于投標截止日期前，在必要時，對已提交的投標文件進行修改、補充或更正，特殊情況下撤回投標；

(4)提供開標過程中的法律服務，監督開標過程的合法有效性，驗明各標函

是否密封完好，協助投標人唱標并在不超過投標文件記載的范圍或改變投標文件實質性內容的前提下，對唱標進行必要的解釋；

(5)提供評標及定標過程中的法律服務，協助投標人對評標委員會組成人員

的合法有效性進行審查，對評標委員會成員與其他投標人有利害關系的提出異議；

(6)就投標活動及合同文本出具法律咨詢意見,著重闡述投標人主體資格、資

質等級，投標人以往及現階段生產經營狀況，確認投標保函的內容及出具程序的合法性和規范性，就投標活動出具全面性和結論性的法律咨詢意見。

第三條 其他相關的前期籌備工作

該階段主要配合政府、社會資本方對 PPP項目公司的組建、設立等設計合法性、合理性方案，尤其是配合草擬、修改、審核相關的合同文件，包括出資協議、公司章程等文件，并對相關法律文書的起草出具專業法律意見或建議。鑒于前期籌備階段相對于建設、運營、移交階段的服務周期較短，我們認為，此處律師服務比較適合采用專項法律服務模式。

第二節 PPP項目合作合同主體資格

第一條 政府的主體資格

律師應提示委托人，項目發起人作為簽約主體應具備的主體資格：

1.為中華人民共和國政府及其下屬部門、XX 省 XX 或 XXXX 政府及其任何下屬部門，以及對項目公司、本項目或其任何部分具有管轄權的中華人民共和國政府或 XX省 XX或 XXXX政府的任何部門、機構、組織、代理機構；

2.已獲得政府的授權，有權代表政府招標、簽署和履行 PPP項目合作合同以及監督管理工作。

第二條 社會資本方的主體資格律師應提示委托人，項目發起人作為簽約主體應具備的主體資格：

1.具有簽署和履行 PPP項目合作合同的法人資格和能力，并已獲得為該等合同簽署和履行所需的政府部門的所有批準；

2.具備相應的財務能力、營運能力、人力資源、技術支持和經驗實施 PPP項目并履行其在 PPP項目合作合同下的每一項義務。

第三章 律師 PPP項目各階段的法律服務內容

在此階段，專項服務律師為政府或社會資本方提供建設、運營、移交全過程

法律服務。由于特許經營的建設、運營、移交期限較長且該階段服務具有多項性、綜合性等特點，我們認為，此階段律師服務比較適合采用常年法律顧問服務模式。

第一節 關于建設階段的主要法律服務內容

該階段主要集中于項目融資、工程建設、政府移交資產、PPP項目運營服務、社會資本方移交項目、收入和回報、法律變更、合同解除以及違約處理等一系列法律服務。

第一條 為政府提供建設階段法律服務

政府主要是配合根據 PPP項目合作合同的規定對項目公司進行監督：

1.未經政府書面同意，項目公司不得擅自進行股東變更；

2.未經政府書面同意，項目公司不得擅自處分自身資產，包括但不限于抵押、質押、轉讓、出租、出借等；

3.未經政府書面同意，項目公司不得提前終止經營期限等；

4.參與建設階段的招標工作，審核相關招標文件，檢查項目公司所招標的投

標人及其提供的設備、服務等是否滿足 PPP項目合作合同的要求，包括資質等級、資信能力等；

5.參與工程各階段設計文件的審查、工程重大施工技術方案的會審、單位工

程及項目的交、竣工驗收，參與工程安全、質量事故的調查、處理和監督整改，審定重大設計變更等有重大影響的其他事項；

6.參與項目完工驗收等工作，并提供法律風險提示。

第二條 為項目公司提供建設階段法律服務

1.律師配合項目公司為完成特許經營項目的設計、土建、安裝等建設工程而

進行的招投標活動等。

2.律師應提示項目公司，必須按照國家及地方有關招標投標的管理規定，采

用公開或邀請招標的方式選擇設計、土建、安裝等單位。

3.配合設備及服務采購招標階段的工作，律師為項目公司草擬編制招標文件

以及提供招投標過程中的其他法律服務。

4.律師提示項目公司必須嚴格按照 PPP 項目合作合同中確定的工程建設規模、技術標準組織施工，確保工程建設質量符合國家和地方的技術標準和規范，并為之提供專業法律咨詢意見等；

5.律師協助項目公司組織工程竣工驗收，提示其建設工程經驗收合格后，方

可交付使用。

第二節 關于運營階段的主要法律服務內容

第一條 為政府提供的法律服務

1.協助政府對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格

和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。

2.社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監管處理決定不服的，可依法

申請行政復議或提起行政訴訟，律師對此可以作為訴訟代理人提供法律服務。

3.協助政府對項目公司履行 PPP 項目合作合同的監管等，尤其是對于維護、大修計劃的監督、對于項目公司暫停、緊急停止提供服務的監督、對于項目公司的經營計劃實施情況、產品和服務的質量以及安全生產情況進行監督等；

4.根據項目實際情況，律師應提示政府每 3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

第二條 為項目公司提供的法律服務

應委托人要求，律師可根據 PPP項目合作合同和項目公司的實際情況，就運營管理方式提出合法、合理的建議，并對項目公司日常運營中涉及的采購等合同問題，提供常年法律顧問服務。

第三條 關于移交階段的主要法律服務內容

該階段，無論是代表政府還是項目公司，均需要律師對項目移交前過渡期、

項目移交的內容、移交質量保證等各項工作提供法律指導以及負責相關移交文書的草擬、審核工作等。

第四章 PPP項目合同服務

PPP項目合同的談判、起草、審查、修訂工作是律師參與 PPP項目服務的重

要工作內容，尤其是在 PPP項目合同的起草設計方面，要求律師在提供服務時應注意以下方面：

第一節 總則部分

應具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保

證、合同生效條件、合同體系構成等。

第二節 合同主體

重點明確項目合同各主體資格，并概括性地約定各主體的主要權利和義務。

一般包括政府主體、社會資本主體，對其主要是通過主體資格、權利界定以及義務界定等予以合理界定。

政府主體與社會資本主體在 PPP 項目的合作模式中，主要有三種合作模式，一種是以雙方共同設立項目公司的方式實施合作項目，在此模式中需要明確項目公司的設立及其存續期間法人治理結構及經營管理機制等事項；第二種是以政府參股項目公司的方式實施合作項目，在此模式中需要明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式、在特定事項上是否擁有否決權等；第三種是以社會資本主體單獨成立項目公司的形式與政府主體實施合作項目，在此種模式中，政府主體無法以股東身份與社會資本主體相互制約，對此需要在雙方合作的協議中明確約定權利義務。

第三節 合作關系

應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等。其中在合作內容中，應明確界定政府和社會資本合作的主要事項，包括項目范圍、政府提供的條件、社會資本主體承擔的任務、回報方式、項目資產權屬、土地獲取和使用權利等內容；在合作履約擔保中，如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。

第四節 投資計劃及融資方案

重點約定項目投資規模、投資計劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融

資監管及違約責任等事項。其中項目合同需要明確項目總投資的資金來源和到位計劃，若需要設定對投融資的特別監管措施，應在合同中明確監管主體、內容、方法和程序，以及監管費用的安排等事項。此外，也應明確各方投融資違約行為的認定和違約責任等。

第五節 項目前期工作

重點約定合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。

第六節 工程建設

重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際

投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

第七節 政府移交資產

重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍、履約標準、

移交程序及違約責任等。

第八節 運營和服務

重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加

投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項。

第九節 社會資本主體移交項目

重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程

序、質量保證及違約責任等。

第十節 收入和回報

重點約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調整方式，財務監管及違約

責任等事項。

第十一節 不可抗力和法律變更

重點約定不可抗力事件范圍以及法律變更的處理原則。

第十二節 合同解除

重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后

的結算、項目移交等事項。

第十三節 違約處理

對于合同中涉及違約的各種情形在本章中予以集中約定，并對相應的違約責

任進行明確細化。

第十四節 爭議解決

重點約定爭議解決方式，如協商、調解、仲裁或訴訟；而且在合同中明確約

定，訴訟或仲裁期間項目各方對合同無爭議的部分應繼續履行，除法律規定或另有約定外，任何一方不得以發生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施，否則由此造成的損失將有違約方承擔。

第十五節 其他約定

約定項目合同的其他未盡事項，包括：合同變更與修訂、合同的轉讓、保密

條款、信息披露、廉政和反腐、合同適用的法律、語言、貨幣等事項。

第五章 律師 PPP項目的服務方式

第一節 制作相關法律文書

根據法律服務事項的不同，律師法律文書有《法律意見書》、《律師風險提示》、《律師建議》等。

針對 PPP項目服務內容，律師出具的文書具體包括：

1.選擇項目咨詢服務機構招標公告、招標文件等的草擬、審核、合法性法律

意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

2.項目咨詢服務機構與政府簽署的項目咨詢服務合同的草擬、審核、合法性

法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

3.PPP項目實施方案的審核、合法性法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

4.PPP項目合作合同框架協議的草擬、審核、合法性法律意見書出具或者提

供律師風險提示、律師建議等；

5、PPP 項目合作合同文本的草擬、審核、合法性法律意見書出具或者提供

律師風險提示、律師建議等；

6、項目公司設立文件，包括出資協議、公司章程等的草擬、審核、合法性

法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

7、項目公司選擇建設總承包單位的招投標中涉及的各類文件的編制，包括

招標公告、招標文件等的草擬、審核、合法性法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

8、項目公司涉及的保險合同、工程承包合同、產品采購合同、原材料供應

合同、運營服務合同、融資合同等的草擬、審核、合法性法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等；

9、項目合作期限屆滿或者提前終止涉及的項目移交等法律文書的草擬、審

核、合法性法律意見書出具或者提供律師風險提示、律師建議等。

10、需要律師出具的其他法律文書等。

第二節 審查各類文書文件的方法

政府或者社會資本方或者項目公司等簽訂的合同、對外發的文稿、招標投標

文件、內部管理規章、規范性文件等涉及法律問題的文件在簽署前，律師應當進行審查。

律師審查法律類文件，在明確相關信息和要求后，根據不同情況作出以下處

理：

1.針對 PPP項目情況，有選擇性地提供《法律意見書》或者《律師風險提示》或者《律師建議》等；

2.對于提供電子文檔或者加急審查的文件，可以直接在合同中以修訂、批注

格式直接修改，以此提高工作效率，同時需要對修訂的文檔，在修訂之前重新編制文檔名稱，防止修訂文檔與原文檔重合，失去了原修訂意見等。最后填寫《法律顧問服務記錄》，保持工作的連續性；

3.對于簡單合同，無須出具《法律意見書》，律師可以口頭作出修改答復，

并填寫《日常法律咨詢記錄》，保持工作的連續性。

第三節 組織法律培訓與指導

根據政府或者社會資本方或者項目公司等實際情況的需要，可以采用定期或

不定期的方式進行法律培訓及講座。

第四節 規范各類合同文本

根據政府或者社會資本方或者項目公司的實際情況，律師對于經常采用的合

同可以進行格式化、規范化，以達到減輕及防范風險的目的。

第五節 對法律服務工作進行記錄或備案

律師提供法律服務的過程中應當按照下列方法詳細地對服務內容、程序及相

關建議或處理結果進行記錄。

1.《工作日志》：是律師服務事項的簡單記錄，按照日期記錄。

2.《法律顧問服務記錄》：是律師服務過程中，根據服務事項填寫的記錄性

表格，表明服務內容、律師意見等主要事項。

3.《法律咨詢服務記錄》：是律師對于公司口頭或電話咨詢事項填寫的記錄

性表格。

4.《會議紀要》：是律師參與公司召開的會議或者律師與公司進行法律服務

事項會談時，制作的記錄性法律服務文書，會議紀要按照固定格式制作和管理。

第六章 律師 PPP項目服務中職責和義務

1.PPP項目服務律師要嚴格依據《中華人民共和國律師法》、《律師職業道德和執業紀律規范》規定，恪守行業規范、職業操守和職業道德。

2.PPP項目服務律師要遵守保密義務，在 PPP項目服務過程中，除按照與政

府或社會資本方等的合同履行相關義務外，同時必須對其提供法律服務過程中接觸、了解到的國家秘密、商業秘密、不宜公開的情況及個人隱私負有保密的義務。

3.PPP項目服務律師要防止利益沖突義務，擔任 PPP項目的服務律師以及律

師事務所，如果同時擔任合同雙方或當事人雙方的服務律師或者與其均有利益關系的，應依照相關律師執業避免利益沖突的規則，來避免因此有可能產生利益沖突，并積極向政府或社會資本主體等進行解釋或說明，以防止爭議及糾紛的產生。

4.PPP項目服務律師要防止不正當的同行競爭，擔任 PPP項目的律師以及律

師事務所，應當嚴格按照《中華人民共和國律師法》、《律師職業道德和執業紀律規范》以及《律師執業行為規范》來進行同行業的競爭，防止行業內部出現不正當的競爭行為以及詆毀同行的行為出現。

第七章 PPP項目服務中的風險防范

第一節 PPP項目法律服務中的主要法律風險

第一條 政府方的主要法律風險

1.社會資本方隱瞞真實情況，提供虛假的資信證明文件，沒有充足的項目資

金、融資能力、項目經驗以及履約能力；

2.社會資本方違反 PPP項目合同約定，擅自轉讓股權、變更股東、轉讓項目公司資產、進行抵押、質押等行為，導致 PPP項目無法持續發展；

3.PPP項目的運作方式存在違規性、違法性等行為；

4.社會資本方違規、違法進行項目建設，工程質量存在重大安全隱患等；

5.社會資本方破產、資不抵債，放棄 PPP項目；

6.政府自身沒有履約能力，在使用者付費不足以彌補社會資本方的投資回報

時，政府無法按照 PPP項目合同約定向社會資本方支付可行性缺口補助或者其他合理回報；總之，上述行為導致 PPP項目在合同在限屆滿前提前終止，導致各方投入的巨大人力、財力等嚴重損耗，成為政府爛尾工程。

第二條 社會資本方/項目公司主要法律風險

1.政府隱瞞真實情況，沒有充足的資金補償能力，導致社會資本方投入 PPP項目的資金，無法按照 PPP項目合同約定獲得政府補助或者其他合理回報；

2.政府未獲得簽署 PPP項目合作合同的合法、有效授權，導致簽署的合同違法、違規而無效；

3.政府在 PPP項目合作期限合并、分立或職能轉移，導致無相應機構承繼原來的合同義務；

第二節 風險的主要防范措施

第一條 引入律師專業團隊

引入律師專業團隊作為 PPP項目的總設計師或者總協調人，配合政府或者社會資本方，做好每一步、每一環節、每一程序、每一階段的法律服務工作，包括資信的盡職調查、PPP項目運作方式的設計、管理架構的組建、實施方案的編制、招商工作的進行以及后期工程建設、運營、移交等一系列法律問題的法律風險提示或者風險防范；

第二條 增加律師專業團隊素質、技能引入的律師專業團隊必須加強自身的素質建設及執業技能提升，減少因服務不到位、法律適用不當、工作方法不當導致政府或社會資本方經濟損失導致其不應承擔的法律責任，同時從事PPP項目服務的專業服務律師應兼具或不斷學習法律、工程、投融資等專業知識；

第三條 律師專業團隊具備的條件

PPP項目服務律師應是專業團隊，需要包括法律專業人士、工程類專業人員

以及相應經濟類專家等，通過全方位的法律類、工程類、經濟類法律服務，減少PPP項目的各項風險；

第四條 律師專業團隊工作作風

專業律師團隊樹立良好的工作作風及高度的工作責任心，為政府或社會資本

方建立完善的制度、程序操縱方式，使責任明確到位，從而減輕及防范法律風險；

第五條 律師專業團隊的底線

對于政府或社會資本方的違法要求，專業律師團隊應立即拒絕，并向政府或

社會資本方闡明拒絕理由的法律依據。

第八章 結束語

本指引根據法律、行政法規、規章、司法解釋及其他相關文件的規定，結合

當前律師辦理 PPP項目的實務操作制訂。若國家法律等規范性文件發生變化，應以新的規范性文件為依據。