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上海市教科院高教研究所副所長、副教授夏天陽 ●據有關統計，我國多數民辦高等學校的行政事業費基本上可以通過收取學費和自籌方式加以解決，但在需要擴大學校基礎建設增添急需現代教學設備時往往感到十分困難，國家如能適當提供資助或提供無息低息貸款，將能解民辦高校燃眉之急。根據我國國情，特別是在教育經費短缺的情況下，對民辦大學實行有關稅收優惠政策，不失為政府間接資助民辦高校的有效方式。 ●從1996年我國高校的科類結構看，大多偏重于理工教育，人文社會學科所占比例一直偏低，特別是一批面向第三產業的財經和政法類學科專業。據有關專家預測，到本世紀末，我國至少需要高中級財經類畢業生累計約100萬人，政法類畢業生約40萬人，1992年，普通高校財經類畢業生數為6.5萬人，政法類畢業生為1.2萬人。如果維持這個培養規模，1993年-2000年，普通高校可培養財經類畢業生50多萬人，政法類畢業生約10萬人，尚缺30多萬人，再加上人才的自然減員，可見單靠全日制普通高校是很難解決的，民辦高校的興起和發展，正好拾普通高校之遺，補普通高校之短。 ●教育行政主管部門應有一套較為科學的評估指標體系，有較為穩定的行政管理人員。民辦高校的評估指標主要由辦學方向，辦學條件，教學管理，財務管理，辦學效益等若干大項組成。 ●縱觀世界上發達國家(如美國和日本)以及發展中國家(如智利和韓國)私立高等教育發展進程，我們不難發現，政府和私立高教部門之間，大體上都經歷了從'控制'到支持和從'反控制'到爭取資助的歷史轉變。 黨的十五大報告明確提出，公有制實現的形式可以是多樣化的。與經濟體制的多種所有制結構相適應，我國高校也可以實現多種所有制。民辦高校作為高等教育辦學體制多元化的一種重要形式之一，應該在新的起點上進一步解放思想，切實提高辦學質量及辦學效益，走上健康發展的道路。 當前，民辦高等教育的發展，必須從教育行政部門與民辦高校本身兩方面做好工作。 一、教育行政主管部門要起到積極引導、扶持與管理的作用 １、對民辦高等教育應樹立正確的觀念 目前，教育行政主管部門對民辦高校的調控，代表性的意見主要有兩種，其一認為，既然民辦高校面向市場辦學，政府主管部門就不必過多地去干預、控制，只要在政策方向上把握住就行了。沒有必要去限止、用條條框框去'管'去'卡'，讓其在市場中'自生自滅'。其二認為，高等教育有其周期性和規律性，不能放任自流，要吸取過去辦高校'一哄而上'的經驗教訓，對民辦高校的管理完全應該按照現有公辦高校的要求來參照，而對有些民辦高校的專業，只需在現有的公立高校基礎上擴大招生數就可以解決，因此民辦高校不宜發展過快。 從高等教育改革的實踐表明，管理體制改革是高等教育體制改革的重點，而辦學體制改革又是管理體制改革中的重點和難點，因為只有搞活辦學體制，才能促進管理體制改革，經費籌措體制改革，招生與就業體制改革，進而促進整個高教體制改革。 隨著辦學體制的深入發展和經驗積累，必將促進辦學力量的多樣化，經費來源的多樣化和辦學模式的多樣化。筆者認為，為促進辦學力量多樣化，我們的各級政府特別是領導部門應該認真學習和領會《中國教育改革和發展綱要》所提出的'國家對社會團體和公民個人依法辦學，采用積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針'，并使全社會都能認識到，民辦高等教育在我國改革開放后應運重生和蓬勃發展，是經濟體制改革和高等教育體制改革向縱深發展的必然結果。縱觀世界上發達國家(如美國和日本)以及發展中國家(如智利和韓國)私立高等教育發展進程，我們不難發現，政府和私立高教部門之間，大體上都經歷了從'控制'到支持和從'反控制'到爭取資助的歷史轉變。中國是發展中國家，民辦高校的興起是我國經濟、教育體制改革向縱深發展的必然趨勢，大力開發民間教育資源，改變高校單一國有化模式，實行公、私立教育并舉，已是我國發展高教事業的重要戰略。因此，教育行政主管部門必須樹立正確的教育觀念，對民辦高校要積極鼓勵、積極引導，要引導民辦高校與當地的市場經濟發展、公立高校的教育改革有機地結合起來，充分發揮出民辦高校的優勢來。 ２、盡快制定必要的民辦高校管理的政策法規 國家教委雖然于1993年頒布了《民辦高等學校設置暫行規定》，以及最近頒布的《社會力量辦學條例》，但總的來說法規的原則性較強，缺乏針對'民辦高校'本身的富有針對性和操作性的政策法規。(筆者認為，民辦高校與社會力量辦學是有質與量的區別的)因此，各省市應當根據各自的實際情況抓緊制訂地方性法規來予以完善。筆者認為，各地可以制訂相應的《民辦高校管理辦法》，對民辦高校的籌辦條件及監督、管理等問題加以規范。 當前，教育行政主管部門應盡快制定有關管理法規，對批準籌辦的民辦高校進行有效地引導與管理。 這項'民辦高校管理法規'的主要內容應體現以下幾方面： （１）被批準籌辦的民辦高校所應具有的辦學自主權： －－有權根據學校的實際情況設置管理機構和管理崗位；－－有權聘任或辭退學校各級管理人員；－－有權按國家規定的高校教師任職資格自行評聘教師職務；－－有權決定學校教職工的工資待遇和各項獎勵；－－有權接受國內外個人、組織、財力、政府的捐贈或資助；－－有權創辦以籌措教育經費為目的的科技產業，舉辦各種培訓班，開展各種有償社會服務活動；－－有權享有國家賦予公辦高校的一切政策、稅收優惠；－－有權在教育行政機關核定的學生總規模和專業總數不變的前提下，調整招生人數，調整專業設置，不受國家制定的專業目錄限制；－－有權自行招收具有高中畢業文化程度或同等學歷者入學；－－有權自行制訂教學計劃，決定課程設置、所修學分和教材內容。 （２）被批準籌辦的民辦高校所應具有的義務： －－必須嚴格遵守國家教委頒發的《民辦高等學校設置暫行規定》《社會力量辦學條例》及有關教育法規；－－要如實定期地向教育行政主管部門書面報告教育統計數據，報告學校工作情況；－－學校應設立董事會，實行董事會領導下的校長負責制；－－學校應制定《董事會章程》、《校務委員會章程》、《學生學籍管理章程》等規章制度，依法治教；－－學校的各項收入應悉數用于以教育為目的的預算項目，結余部分應補充學校基金；－－學校應積極改善辦學條件，努力提高教學質量，同時接受主管教育行政機關的指導和監督，如教育質量評估，辦學條件檢查，財務審計等。 （３）教育行政主管部門的職責： －－制定民辦高校的管理法規與政策；－－制定對民辦高校實施評估、驗收、審計等活動；－－落實對民辦高校的適當資助。 （４）監督與罰則： 民辦高校在籌辦階段如違反下列情形之一者，將被追究學校法人代表的民事或刑事責任： －－未經批準擅自籌建或招生者；－－在籌辦階段進行學歷教育者；以營利為辦學目的，未按有關部門核準的收費標準濫收學費、濫發文憑、證書者；－－辦學不善，教學質量低下，學校管理混亂，帳目不清者。 當然，在制定這一系列政策法規時，要正確處理好五大關系：要處理好法規的穩定性與當前高教改革的關系；既要考慮法律的統一性，又要注意某些特殊性；要加強調查研究，實事求是；要處理好立法與執法的關系；要處理好民辦高校與社會其他部門的關系。 ３、要為民辦高校的健康發展創造有利條件 教育行政主管部門一方面要依照有關政策法規嚴格審批民辦高校，對民辦高校籌辦階段所需的各方面條件予以充實。如上海市成立了'民辦高校設置審議會'，組織有關專家對民辦高校的辦學人員、辦學經費、辦學條件等內容逐項進行驗證、審議，把好質量關。 另一方面，又要為民辦高校的發展創造有利條件。如要起到咨詢、聯絡、協調等作用。可以定期對籌辦中的民辦高校進行評估、檢查，教育行政主管部門應有一套較為科學的評估指體系，有較為穩定的行政管理人員。民辦高校的評估指標主要由辦學方向，辦學條件，教學管理，財務管理，辦學效益等若干大項組成。 筆者認為，民辦高校的教學質量一定要搞好，教育行政主管部門對此要有清醒的認識。與此同時，教育行政主管部門要將民辦高校納入教育事業規劃，在待遇上與國辦學校一視同仁，并根據實際情況對民辦高校予以一定的扶持。 關于扶持民辦(私立)高等教育發展的政策措施，歸納起來，主要包括財政資助和稅收優惠兩大方面。在此，日本、韓國、智利等國的經驗值得一學。 首先，根據古今中外的歷史經驗，如果我國政府能對民辦高校特別是辦學成績優良而又在擴大基礎建設的民辦高校提供少量財政資助，必將成為民辦高等教育穩步發展的重要保證。智利是拉丁美洲地區私立高等教育相當發達的國家(1990年私立高校占全國高校總數的94.8%，私立高校在校生所占比重為52.4%)，1990年政府向私立大學撥款260萬美元占政府為公私立大學撥款總額的2%。韓國是亞洲私立高等教育發達國家(1994年私立高校占全國高校總數的82.2%)，1990年政府對私立高教機構提供1100萬美元的資助，占政府為公私立高教機構資助總額的5.7%。雖然上述資助金額的絕對數字并不算多，但是這種直接資助對私立高校來說卻是一種特殊的激勵手段。據有關統計，我國多數民辦高等學校的行政事業費基本上可以通過收取學費和自籌方式加以解決，但在需要擴大學校基礎建設增添急需現代教學設備時往往感到十分困難，國家如能適當提供資助或提供無息低息貸款，將能解民辦高校燃眉之急。 其次，根據我國國情，特別是在教育經費短缺的情況下，對民辦大學實行有關稅收優惠政策，不失為政府間接資助民辦高校的有效方式。現以日本為例，日本的稅收項目繁多，但是卻對私立學校的學校法人實行多方面的稅收優惠，如(1)免除注冊稅、印花稅、法人居民稅，以及法人稅(經營非營利事業時)；(2)免除繼承稅(根據遺贈獲得財產時)、贈與稅(根據捐贈獲得財產時)、法人事業稅、不動產所得稅、固定資產稅、城市規劃稅、資產收益所得稅；(3)學校法人經營營利事業時，也享受減稅，如由一般法人稅的37.5%的稅率減為27%。此外，營利事業年度所得的50%可計入成本，從而免除部分法人稅；營利事業年收益不足350萬日元時稅率為6%；350-700萬日元時稅率為9%，700萬日元以上時為12%。此外，為鼓勵法人和社會公民捐贈教育事業，日本政府也實行相應的稅收優惠政策，比如：社會公民進行特定捐贈時可享受個人所得稅扣除的優惠(扣除額度為捐贈額減一萬日元)，但扣除額度不得超過年收入的25%(目的是保證國家稅收不受過大的影響)；而法人實行特定捐贈時可將捐贈額計入成本而少交法人稅。當然，關于稅收優惠政策，是一個相當復雜的問題，還需認真研究。但是，現在至少有一條路是切實可行的，即對捐資興學助學者(各類企事業單位和社會公民)特別是捐助民辦高校者實行減免有關稅收。此外，另一條也許在本世紀末下世紀初也將是可行的，那就是把屆時因為適齡青少年人數下降而出現的多余中小學校舍贈與或低價租讓給民辦高校，以改善或解決這類學校的基本辦學條件。 二、民辦高校本身應進一步充實力量 １、完善辦學條件 目前被批準籌辦的民辦高校大多無固定的校舍，辦學條件較薄弱。 筆者認為，要解決民辦高校的校舍問題，可將部分成人高校進行改制，即將原有的公立學校轉為民辦，實行所有權與經營權分離，學校完全依民辦方式運行，國家只給少量的補貼。這是落實民辦高校校舍問題的一個辦法。這種改制的實質性措施有： －－原成人高校'摘牌'，以民辦高校的牌子'一致對外'，兩校融為一體；－－董事會的一位副董事長由原成人高校主管部門的領導擔任，原成人高校的校長進入董事會。原高校的領導干部由董事會擇優聘用并由校長任命組成校務管理委員會，從而實施對學校的管理和領導；－－改制后的教育經費主要由民辦高校一方提供，國家根據情況予以一定的補貼，如可一次性地投入一筆資金成立民辦高等教育基金會或教育銀行，或對一些科研項目進行一定的專項資助；－－原成人高校與民辦高校的專業設置、教學計劃作相應的協調，實行統一的教學管理。 通過將部分成人高校進行改制，可以極大地充實民辦高校的辦學力量：一是可以解決校舍問題；二是充實了師資力量和管理隊伍；三是補充了一定的教育經費；四是調整并覆蓋專業面，促進教學質量的提高。 上海作為改革開放的龍頭和中國高等教育最為發達地區之一，理應在十五大精神的鼓舞下，率先在高校改制方面作大膽地實踐，同時也為民辦高校辦學模式的多元化作方向性的探索。 ２、建設一支骨干教師隊伍 目前民辦高校的師資隊伍絕大多數是公立高校的兼職教師所充任，且存在著隊伍年齡老化、知識結構老化等不利因素。為此，必須加強措施建設師資隊伍： －－實行優惠政策吸引高校的研究生至民辦高校任教；－－選拔年輕教師至有關高校進行業務培訓，重點培養，形成民辦高校骨干教師的核心力量；－－建立高校教師連聘制，及時將有成就的教師聘為學校的兼職教師，活躍民辦高校的學術氣氛；－－制定靈活的教師聘任制度，形成少數專職骨干教師為主，大部分兼職教師為輔的師資隊伍；－－實行民辦高校教師的互通制，即各民辦高校之間的教師可以橫向交流、取長補短，充分發掘民辦高校的教師資源。 ３、認真做好國家學歷文憑考試與自學考試的助學輔導 實行國家學歷文憑考試試點，無疑為民辦高校的發展提供了一個方向，1997年上海市已有14所學校可進行國家學歷文憑考試，因此把好考試關，引導學生完成考試，就顯得極為重要與迫切： －－民辦高校所設的考試專業必須與當地的自學考試主管部門結合起來，互相協調、統一；－－必須對學生加強學籍管理；－－學校的教學要有針對性，應定期、分階段地對學生的學習作考查，并及時進行再輔導；－－建立獎教獎學金制度，有力調動起師生員工們的積極性和創造性。 ４、面向市場，切實調整學科與專業設置 目前民辦高校科類結構中存在的主要問題是： －－由于民辦高校自身所具有的特點，容易受利益的驅使，在沒有經過科學的人才需求預測的情況下，互相爭著發展同一類專業，致使民辦高校在學科專業結構的調整改革上，缺乏一種合理的宏觀調控，造成人才培養的混亂及專業結構的比例失調，專業調整盲目適應市場，造成人才的極大浪費。 －－科類結構發展很不平衡，財經商業類、應用文科、社會服務類比重較大，而法律、醫學、理工科專業、特別是面向擁有80%以上人口的廣大農村的學科專業基本上是空白。 －－從學科專業設置的情況看，民辦高校學科專業大都是按職業或產品設置的，專業劃分過細，口徑過窄，適應面小。 －－學科專業名稱五花八門，隨意性很大，甚至內涵相同的學科專業在兩個或同一學校中名稱卻不同，專業名稱不規范，不科學。 因此，必須進一步面向市場，對科類結構加以調整： （１）積極建立和發展面向第三產業的學科專業'面向市場'、'適應社會'、'節約經費'是民辦高校專業發展的基本方向。從我國產業結構發展變化的情況看，我國以原材料開采和加工為主的第一、二產業特別是第一產業相對穩定，而以社會服務業為主體的第三產業則呈現加速發展的趨勢，與此相適應的勞動力就業結構也相應的發生了顯著變化，第一產業的社會勞動者占總數的比重有所減少，但其絕對規模仍在不斷增長。這表明我國的經濟發展仍處于農業勞動力絕對增加、相對減少的階段。今后，隨著農業和整個國民經濟現代化的發展，第一產業的勞動力不僅保持相對下降的趨勢，而且必將出現絕對下降的新局面。第二產業勞動力不但相對增加，而且絕對數也迅猛增長，隨著我國生產力的發展，人民消費水平的增長，第二產業勞動力在本世紀仍將繼續保持絕對增加和相對增加同時并行的趨勢。第三產業勞動力從1949年1070萬人增至1989年的9929萬人，40年凈增加8859萬人，增加了8.3倍。 隨著經濟結構、產業結構的調整，第三產業勞動力必將有較快速度的增長。 產業結構和就業結構的變化，造成了技術人員和熟練勞動力的短缺，致使中國第三產業的發展落后，而且技術含量低。而發展第三產業，提高第三產業就業人員的素質是靠高校設置相應的學科專業如：'商業、金融、保險、旅游、信息、法律和會計、審計、咨詢、居民服務等'面向第三產業培養人才的學科專業來完成的，從這些學科專業自身的特點來分析，它們大多投資少，人才培養周期短，應用性和適應性強，見效快，正好適應民辦高校的發展方向。 從1996年我國高校的科類結構看，大多偏重于理工教育，人文社會學科所占比例一直偏低，特別是一批面向第三產業的財經和政法類學科專業。據有關專家預測，到本世紀末，我國至少需要高中級財經類畢業生累計約100萬人，政法類畢業生約40萬人，1992年，普通高校財經類畢業生數為6.5萬人，政法類畢業生為1.2萬人。如果維持這個培養規模，1993年-2000年，普通高校可培養財經類畢業生50多萬人，政法類畢業生約10萬人，尚缺30多萬人，再加上人才的自然減員，可見單靠全日制普通高校是很難解決的，民辦高校的興起和發展，正好拾普通高校之遺，補普通高校之短。 （２）適當調整民辦高校內的科類結構設置從宏觀結構上，適當控制財經類專業的發展，將重點放在穩定數量，擴大規模，提高質量上，同時，適度發展法律、醫學、理工科專業，特別是支持和鼓勵面向廣大農村為廣大農民服務的農科類，以及提高全民身體素質的體育類衛生保健的建設與發展。 從微觀結構上，改變以產品、職業為依據設置專業的辦法，為以大的學科作為專業設置的基本依據。這樣就可以進一步擴大學科專業內函和覆蓋面，提高人才培養的廣泛適應性。 （３）辦出自己的專業優勢與特色來首無要提高思想，明確認識。民辦高校應正確估計自己的優勢，同時要認真分析和研究自己的先天不足，采取切實可行的措施，充分發揮自己的長處，以彌補自己的弱點，只有這樣，才能在我國這種以國立高校為主體的辦學體制下，求得生存和發展的空間。其次，要找準坐標，明確方向。目前我國民辦高校在科類結構上普遍存在著盲目向普通高校看齊的錯誤傾向，長期下去，后果不堪設想。因此，民辦高校要認真分析研究自己的辦學方向，正確處理與普通高校、成人高校之間的關系。從目前我國高等教育發展的狀況看，普通高校學科專業建設的重點應放在目前市場需求量不大，但對科技發展、社會進步和精神文明建設有重要意義的學科專業，如師范類、文史哲類、數理化基礎理論類。民辦高校將在外語、經濟、金融等社會、人文科學方面求得發展，并努力辦出自己的特色；第三，汲取國外私立高校和我國近代教育發展史上一些著名私立高校的辦學經驗。進行認真的總結分析和研究，使其有益的措施和經驗為我所用。 （文章摘自：民辦教育動態） |
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