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在礦業圈，有著中美雙碩士學位的錢學凱一直非常活躍，作為一名律師，錢學凱長期關注礦業行業政策動向，在國內外礦產勘查開發投資、礦業并購重組及礦業糾紛等法律問題方面有著豐富的經驗。日前，就建設項目壓覆礦產資源審批、補償制度相關的法律問題，錢學凱律師從法律專業角度，對實際操作的流程談了自己的看法。 記者：建設項目壓覆礦產資源審批走過了哪些法律歷程？ 錢學凱：我國現行建設項目壓覆礦產資源審批制度規定見于《礦產資源法》及各級國土資源主管部門的規章制度。《礦產資源法》規定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。”可見，建設項目壓覆礦產資源審批是《礦產資源法》賦予國土資源主管部門的一項重要行政權力，其性質屬于行政許可，旨在通過行政審批程序保護國家礦產資源，保障建設項目的順利進行，維護礦業權人的合法權益。 2000年12月28日，國土資源部下發了《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（以下簡稱“386號文件”）。文件規定，需要壓覆重要礦產資源的建設項目，由建設單位提出壓覆重要礦產資源申請，省級國土資源主管部門進行審查，并出具評估報告；需要壓覆非重要礦產資源的建設項目，由建設單位提出申請，由縣級以上地質礦產主管部門審查，并出具評估報告，報省級國土資源主管部門批準。 2010年9月8日，國土資源部又下發了《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（以下簡稱“137號文件”）。其中規定，凡建設項目實施后，導致其壓覆區內已查明的重要礦產資源不能開發利用的，都應按規定報批，未經批準，不得壓覆重要礦產資源。建設項目壓覆重要礦產資源由省級以上國土資源行政主管部門審批；壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量達大型礦區規模以上的，或礦區查明資源儲量規模達到大型并且壓覆占1/3以上的，由國土資源部負責審批。凡符合審批要求的壓覆重要礦產資源申請，國土資源部自受理之日起20個工作日內做出決定，并通知申請人。137號文還對壓礦補償范圍做出了規定。 記者：137號文件與386號文件有哪些區別？又有什么聯系？ 錢學凱：386號文件沒有對壓覆礦產資源審批和礦業權人經濟補償的程序做出具體規定，只是原則性地表示“壓覆礦產資源批準程序在先，對礦業權人的經濟補償程序在后”，在壓覆礦產資源行政審批過程中，礦業權人既沒有知情權，也沒有參與權，只能在壓覆礦產資源批復后被動地與建設單位進行談判。此外，386號文件只規定了采礦權人與建設單位簽訂補償協議，對壓覆探礦權項目沒有做出相關規定。 而137號文件則在補償規定中明確使用了“礦業權人”的概念，不再對壓覆探礦權和采礦權進行區分，同時將建設單位與礦業權人簽訂的補償協議作為對壓礦審批程序的必備文件，將補償程序前置，從而避免了礦業權人陷入因行政機關先行批復再與建設單位協商補償的被動局面。此外，137號文件還明確規定了建設項目壓覆礦產資源的補償范圍，“建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。”補償范圍原則上包括兩項：一是在當前市場條件下，礦業權人被壓覆資源儲量應繳的價款，無償取得的除外；二是所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。 與386號文件相比，137號文件做了較大調整，主要表現在六個方面：第一，調整了重要礦產資源的概念，同時不再對“非重要礦產資源”的壓覆審批做出規定。第二，重新界定了“重要礦產資源”范圍，更多地下放了審批權。第三，對建設項目壓覆重要礦產資源的審批程序做出了明確具體的規定，更便于操作。第四，將建設單位與礦業權人簽訂協議作為審批必備條件，從程序上給予礦業權人介入的權利。第五，審批結果通知礦業權人，從而使礦業權人有了更多的知情權。第六，明確了審批工作期限。 137號文件發布以來，各地國土資源主管部門先后發布了相應的審批管理文件，對建設項目壓覆礦產資源審批權限和管理流程做出了規定。 記者：在實際糾紛案件審理中，壓礦補償原則主要依據哪些條款？ 錢學凱：法院在解決民事侵權訴訟糾紛過程中，對適用法律有嚴格的標準。舉個案例：在唐山某不銹鋼公司與當地一家煤炭公司侵權損害賠償糾紛上訴案中，最高人民法院的民事判決書認為，“不銹鋼公司（建設單位）所提及的《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》與《河北省建設項目壓覆礦產資源管理暫行辦法》，主要是為了避免和減少建設項目壓覆重要礦產資源而做出的規定，其要求在開發建設項目之前，對地下礦產資源進行壓覆評估、審查、批準等。而當地這家煤炭公司（礦業權人）起訴請求的是壓覆發生之后不銹鋼公司賠償其停產所造成的損失，并非從事建設項目開發前確定是否壓覆礦產資源的問題。” 壓礦補償原則一直是壓礦糾紛案件審判中爭議的焦點，目前有兩種認識。一種意見認為，侵害探礦權的，應僅賠償探礦權人的直接投入，而不應補償探礦權人可能獲得的相應利益。因為未來是否能取得采礦權尚不確定，探礦權人能否獲得實際收益也不確定。另一種意見則認為，侵害探礦權應賠償其相應的財產價值。而對于探礦權財產價值的確定，是非常專業且復雜的問題，故可以考慮將探礦權價值評估這一專業問題交由具有探礦權評估資質的相應機構來完成。在相應的專業機構出具專業鑒定報告之后，法院可以將探礦權鑒定報告所確定的探礦權價值數額作為具體確定探礦權人損失的賠償依據。 137號文件規定的“補償范圍”原則被行業普遍理解為“直接損失”原則。雖然部門規章不是人民法院審理案件的依據，但在實踐中，當事人往往會引用該規定作為拒絕或限制賠償的依據，這導致壓礦糾紛審判適用法律有沖突之處。 在內蒙古錫多鐵路股份有限公司與天津華北地質勘查總院的探礦權糾紛案中，針對侵害探礦權的損害賠償問題，最高人民法院民一庭仲偉珩法官撰文認為，根據侵權責任法的相關規定，侵害探礦權的，應承擔相應的侵權責任。對侵害探礦權的損害賠償，應是對探礦權作為一種獨立的用益物權財產價值的賠償，而不是僅指對探礦實際投入的直接損失的賠償；對探礦權的財產價值，必要時人民法院可以委托有資質的專業評估機構予以確定。 記者：簽訂補償協議與壓礦審批之間有什么關系？ 錢學凱：137號文件通過兩個方面，對386號文件有關壓礦補償規范進行了補充和修訂，一是將386號文件規定的審批程序進行了調整，將建設單位與礦業權人簽訂補償協議作為壓礦審批的必備程序，從而督促建設單位為了早日獲得壓礦批復盡快與礦業權人達成補償協議，事實上將壓礦補償程序提前，對礦業權人的利益從程序上給予保護。二是對壓礦補償范圍進行了規定，實際上對補償項目進行了限定，降低了礦業權人的預期，對建設項目的順利推進起到了促進作用。此外，137號文件還銜接土地管理措施，進一步推進壓礦審批，“凡申請辦理土地預審或用地審批的，要按照有關規定，提交省級國土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產資源證明或壓覆重要礦產資源儲量登記有關材料。否則，不予受理其用地申請。”因為儲量登記是以壓礦審批作為前提條件，故實際上把用地審批與壓礦審批進行了捆綁。 這一左一右的政策規定看起來是一個平衡之策，但仍然存在著一些問題。首先，對壓礦行為進行審批與壓礦補償是完全不同性質的事情，前者是國土資源部門基于法定職權的行政行為，后者則是民事主體之間因侵權而進行賠償或補償的民事合同行為，壓礦審批主要是為了避免和減少建設項目壓覆重要礦產資源而做出的規定，其要求在開發建設項目之前，對地下礦產資源進行壓覆評估、審查、批準等。行政機關主要考慮建設項目壓礦是否合理和必要，是否過多地造成資源破壞和浪費，而在市場經濟條件下，礦產資源勘查開發基本上是商業投資行為。兩者之間的不匹配，有可能導致建設單位因為遲遲拿不到壓礦批復，進而拿不到土地審批手續，從而影響了建設項目的建設進度。這雖然在一定程度上保護了礦業權人的利益，但對建設單位同樣也有不公平之處。 其次，由于壓礦補償需要經過調查評估的程序很復雜，建設單位與礦業權人短時間內無法完全達成一致，因而不能很快完成補償協議簽訂及相關工作。為了滿足國土資源部門關于壓礦審批由建設單位提供與礦業權人簽訂補償協議的要求，許多建設單位與礦業權人實際上只簽訂意向性協議。《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》第二條第二款規定：“建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時，對于建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，建設單位與礦業權人可先簽訂意向性協議。”這樣，一些單位為了應付通過審批，簽訂補償協議程序只是流于形式，甚至在某些情況下還產生了負面效果。例如，福建省一家礦業開發有限公司與某一線路的鐵路（閩贛）公司籌備組簽訂了探礦權壓覆補償意向書。雙方約定，建設單位施工階段實施的項目確實壓覆了礦權區塊，礦業權人同意對方進行相應補償后放棄壓覆部分區塊的探礦權。補償標準以國家有關法律法規為依據，并根據礦業權人實際投入及取得地質成果確定，具體補償費另行協商并簽訂補充協議。這一協議對建設單位而言更有意義，因為它滿足了壓礦審批的形式要件。礦權所在地的省國土資源廳鑒于建設單位和礦權人簽訂補償協議，才會同意建設單位壓覆礦業權人所屬的礦區。但是，這種意向書對礦業權人則沒有太多的現實意義，因為雙方實際并未規定實質約束條款；相反，由于條款設計不謹慎，反而為日后糾紛埋下了隱患。建設單位在簽訂協議后，不履行協議，礦業權人多次向鐵路部門、地方政府主管部門反映情況，均未得到答復，訴至法院。法院判決認為，由于礦業權人在后來沒有辦理探礦權延續（實際上國土資源主管部門在鐵路項目建設立項后也不予辦理探礦權延續），導致探礦權人的探礦權失效，不符合意向書規定的“施工開始時確實壓覆了探礦權區塊”的條件，從而駁回礦業權人要求補償的請求。雖然我們對這一判決結果持有不同意見，但當事人盲目草率簽約也是其權利喪失的重要原因。因此，我建議對實踐中壓礦審批之前建設單位與礦業權人簽訂補償協議的這一要求做出適當調整，不再規定建設單位一定要在壓礦批復前與礦業權人簽訂補償協議，而是要求建設單位履行查詢和通知礦業權人義務后，礦業權人如果不能與建設單位達成賠償與補償協議的，應當自行進行證據保全，雙方可以通過訴訟解決糾紛，但礦業權人對經過批準的壓礦項目無權提出“停止侵權”的請求，只可以要求法院給予賠償或補償。□ |
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