柯炳生:土地為什么要三權分置

幾百年前，一位外國經濟學家說：土地是財富之母……

幾十年前，一位中國詩人說：為什么我的眼里常含淚水？因為我對這土地愛得深沉……

兩個人說的都是土地的重要性，一個是從經濟上，一個是從情感上。而對于靠土地謀生的農民來說，土地就是命根子。

從90 年前的“打土豪，分田地”，到70 年前的土地改革，到40 年前的農村改革，核心都是土地。這說明，土地不僅僅是農民的命根子，更是整個國家發展與穩定的基礎。

土地問題的核心是制度安排，是所有制問題。有關土地制度的文章汗牛充棟，討論和爭論的核心，是私有制和公有制哪個更好。在理論和學術上，可以不斷爭論下去，但是，對于決策者來說，無法等待，只能選擇。這種選擇，也是一個試錯的過程。這種選擇，也沒有標準答案，不同的國情等具體情況下，最佳選擇不同。對理論理解得越透徹，對實踐了解得越深入，得出的結論就越科學，選擇就越可行。

對于我國農村土地政策，我自己的認識，有一個發展和變化的過程。開始時是一種想法，然后有過搖擺，最后堅定了一種觀點：三權分置的土地制度安排，是最適于我國情況的選擇。

這要從農村土地的功能說起。農村土地的功能很多，有上述詩人表達出來的情感功能，有環境生態功能等等，而最為基本的功能，是上述經濟學家所說的功能，即生產資料功能。在美國、巴西這樣的大規模農業生產國家中，尤其如此。而在農業小規模經營的國家中，尤其是在我國，在城鄉制度差別仍然存在的情況下，土地還有另外一項基本功能：社會保障。

這種社會保障功能，事關重大。我國有2 億多農民工，他們在城市中打工，卻沒有真正融入城市社會，尤其是在社會保障方面。因此，當遭遇失業時，他們只能返回農村，而農村的那塊承包地，就是他們最后的生存保障，一種托底性質的社會保障。

近年來，我國農業現代化進程很快，擴大土地經營規模，成為必需。這時，土地的生產資料功能和社會保障功能，就出現了沖突：生產資料功能要求流轉，而社會保障功能則要求穩定。如何協調處理好這兩種功能，就需要進行制度創新。土地的三權分置，提供了一種很好的解決方案，即把土地產權關系劃分為所有權、承包權、經營權；所有權歸集體，承包權歸農戶，經營權歸具體的使用者。實際上，就是把原來的承包經營權，明確拆分為承包權和經營權。

集體所有權。我認為，有兩方面重大意義。一是體現社會主義公有制性質，這是社會制度要求；二是更好地進行用途管制，保護土地，不讓土地被濫用或轉為非農地。在我國，如果實行私有制，則農村土地用途管制會很難，會出大問題。就像很多城市小區中的私搭亂建，一旦失控，法不責眾，后果就不可收拾。另外，公共設施建設用地的征用，也將變得更為困難。

農戶承包權。這是農村集體組織成員權益的體現，為農戶提供托底性的社會保障。農戶承包權，應該永久不變。只要農戶沒有納入城市社會保障體系，就不能被以任何方式剝奪承包權。否則，就會出現土地兼并，出現拉美國家的城市貧民窟和社會動蕩問題。有人主張可用承包權做信貸抵押，這是直接破壞土地的社會保障功能，無異于殺雞取卵。放開了這一點，就等于放開了土地兼并，為城市貧民窟提供人口。解決農民貸款難問題，有別的更好的辦法。

經營權。這是承包權的價值體現。獲得承包權的農戶，具有初始經營權。行使這項經營權，可以自己種地，獲得經營收入；也可以轉讓出去，獲得地租收入，同時保留承包權，即保留收回經營權的權利。打個比方，就像城里人的產權房，既可以自己住，也可以出租給別人住；出租之后，也是保留著收回來自己住的權利。把經營權與承包權拆分開來，更有利于打消農戶轉出經營權的疑慮，更有利于那些真心想做大做強農業的人，取得更多的經營土地，推動農業現代化。美國和歐盟的大農場，大都也是租地經營的。

我覺得，從本質屬性看，經營權可以稱為“農業經營權”。因為，無論誰持有經營權，無論是承包農戶自己，還是轉給其他人或者企業，都是只有從事農業生產的權利，而不是別的。不少投資者眼睛盯著這項經營權，看到的不僅僅是莊稼、蔬菜和果樹，還有各種各樣的房子……如果明確命名為“農業經營權”，可直接斷了投資者的非分之想，便于更嚴格地管理土地使用，更好地保護農業用地。

簡言之，實行農村土地集體所有權、農戶承包權、農業經營權三權分置，可以更好地協調、保護和促進公共利益、農戶利益和農業產業發展。