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????在新型農村社區建設過程中，農村大量的集體土地被征用，因為征地補償費分配引發的糾紛也日益增多，由于法律調整農村經濟秩序的滯后，對于土地補償費分配存在很多爭議，實踐中各村的做法也不一，本文就新農村建設中征地補償費分配中存在的問題做了調研，現將有關問題探討如下： ????一、宛城區新型農村社區建設的基本情況 ????新型農村社區建設是伴隨著統籌城鄉發展、構建和諧社會應運而生的，是城鄉經濟社會發展到一定階段的必然要求。省九次黨代會明確提出：“新型農村社區建設是統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化進程的切入點、促進農村發展的增長點”。宛城區現有8個鄉鎮161個行政村，農業人口40.1萬人，城鄉差距大、農村人口多、農業比重大、保糧任務重、“三農”問題突出等實際情況，新型農村社區建設將會是加快區城鄉發展，促進宛城區城鎮化的重要契機。宛城區初步規劃為70個新型農村社區。至目前，紅泥灣鎮四和社區、瓦店鎮逵營社區已基本建成。新型農村社區建設是一個新生事物，政策性非常強，尤其是涉及到大量的土地征收，處理不好極易損害農民利益，宛城區法院在新型農村社區建設中，及時做好法律咨詢和服務，對農村土地征收補償出具法律意見書，給予法律指導，使宛城區的新農村建設沿著合法的道路進行。由于新型農村社區建設中的土地征收補償費分配等問題帶有共性，并且宛城區有70個新型農村社區規劃籌建或在建，因此，將新型農村社區建設中的土地補償費分配問題進行梳理總結，具有一定的指導意義。 ????二、征地補償費分配中存在的問題 ????（一）平分錢、平分地還是占誰地，分誰錢。 ????在土地補償費分配中，存在兩種分配意見，一種是將土地補償款在全體經濟組織成員間分配，即所謂的平分錢，平分地。第二種是將土地補償款分配給失地農戶，即占誰地，分誰錢。實踐中，有的村組按照第一種分配意見來分，有的按照第二種分配意見來分，第二種分配意見容易造成人多地少和人少地多兩種情況而產生的土地補償款分配數額懸殊問題，這就需要從實際情況出發，首先把多年來不合理多占地的農戶用地予以清理，并將機動地、溝渠地、荒地的補償款對人多地少戶予以適當補償。 ????（二）在土地轉包或出租情況下，地上附著物和青苗補償費的分配。 ????根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗費。《土地管理法實施條例》第二十六條規定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。由于《農村土地承包法》規定了農民有將自己承保的土地流轉的權利。當承包方將土地承包經營權以轉包或出租鄧方式流轉給第三方的情況下，該補償費費應該分配給誰，往往容易產生爭議。 ????（三）關于集體經濟組織成員資格的認定問題 ????集體經濟組織成員是農村征地補償費分配的法定權利主體，這由《土地管理法》和《民法通則》等法律所明確規定，但農村的實際情況十分復雜，有些具有某村戶籍的人，卻不一定是該村集體經濟組織的成員，如“空掛戶”，而有些不具有該村戶籍的人，應成為該村的集體經濟組織成員，如一些長期生活在該村，并從該村承包土地的。在認定積極經濟組織成員資格的標準方面，確實很難統一。 ????（四）關于土地的調整問題。 ????按照土地承包法的規定，土地以戶為單位進行承包，農村的耕地承包期是30年，由于期間戶內人員變動，而土地并未進行相應的調整，在征地補償款分配時，由于需要按戶按人口分配，就要牽涉到土地的調整，這些各村的做法不一，亟待規范。 ????三、對農村征地補償款分配的法律意見 ????（一）土地補償費應當屬于村民集體所有 ????征地補償費包含了對土地所有權和土地使用權的補償，土地補償費應屬于所有權的補償，而人員安置補助費則屬于使用權的補償。因此，農村集體土地所有權的性質，決定了農村集體土地補償款是對全體集體經濟組織成員的補償，土地共有人應共同享有，土地補償款的分配，就應由全體集體經濟組織成員共同參與分配，這也是與法律規定的土地補償費歸農村集體經濟組織所有的性質是相一致的。凡被征地所在村的村民（及無論是否是被征收土地的實際使用人）都應當屬于土地補償費的分配權人。一些村認為被征用土地的補償費用是需要安置的人員才能享受，將土地補償費用做集體人均分配是不合法的，此觀點是毫無根據的。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：“發包方可以依照法律規定的民主議定程序決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置費確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求發包方支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會，國務院備案的地方性法規，自治條例和單行條例，地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。”因此，村集體經濟組織在收到土地補償費后，應當按照《村民委員會組織法》的規定召開村民會議，確定補償方案，在所有具有本集體經濟組織成員內部分配此款。 ????（二）地上附著物及青苗補償費歸其所有者或按合同約定分配 ????《土地管理法實施條例》第26條規定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。地上附著物補費，是對被征收土地上的建筑物、構筑物，如房屋，水井，道路，管線等的拆遷和恢復費，以及被征收土地上林木的補償或者砍伐費等。青苗補償費，是對被征收土地上生長的農作物造成的損失所給予的一次性經濟補償費用。國家征收土地時，為了彌補被征地農戶的該部分損失，當發包方即村集體經濟組織或村委會收到上述費用后，應當將這些費用支付給相關的農戶。 ????同時需要注意的是《農村土地承包法》規定了農民有將自己承包的土地流轉的權利。當承包方將土地承包經營權以轉包或出租等方式流轉給第三方的情況下，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。如果當事人在土地承包經營權進行流轉時對青苗補償和附屬物補償的歸屬在合同中做出了約定時，應按雙方約定進行發放。（但為避免發放過程中產生新的問題，具體操作上可由流轉雙方共同到場協商一致共同簽字領取）。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條：“承包地被依法征收，承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。因此承包方已將土地承包經營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。” ????（三）集體經濟組織成員資格的認定 ????對于集體經濟組織成員資格確定標準問題，是我國現行法律上的空白點，最高人民法院認為，農村集體經濟組織成員資格的判斷，應當從我國農村集體經濟組織所具有的自然共同體特征出發，以是否形成較為固定的生產、生活為基本條件，并結合是否具有依法登記的集體經濟組織所在地常住戶口，作為判斷是否具有集體經濟組織成員資格的一般原則。一些特殊情況，如外出經商，務工等人員在外地沒有穩定收入或社會保障時，應當對其村民資格保留。外出學習，服兵役，服刑人員等并不喪失成員資格。因“農嫁農”問題，如嫁出后與原集體經濟組織成員已不存在較為固定的集體生產生活狀態，不宜認定其仍具有原集體經濟組織成員資格，在進入新集體經濟組織的農戶實際生產生活，但常住戶口尚保留在原集體經濟組織所在地的人，應當認定其具有新集體經濟組織成員資格。對于只是空掛在集體經濟組織，而并不以經營本集體承包地為生活保障的人員，雖然具有本村戶口，但也不能認定具有本集體經濟組織成員資格。超生子女，根據民法通則的規定，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡，故不能因父母違反計劃生育政策而剝奪子女的集體經濟組織成員資格。 ????（四）承包地的調整 ????土地承包政策是“三十年不變，增人不增地，減人不減地。”土地承包法對收回承包地有著嚴格的規定，該法第二十六條、二十七條對收回承包地和調整承包地設定了嚴格的條件。河南省政府于2004年下發的【2004】130號文《河南省人民政府辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知 》也規定“嚴禁發包方隨意調整、收回承包地。法定承包期內，發包方不得借人地矛盾突出或村規民約規定，以承包方家庭成員發生變化（如家庭中有一人或數人死亡的；子女升學、參軍或在城市中就業的；婦女結婚，在新居住地未取得承包地的；承包方從事非農產業或進城務工）等為由，違法收回、調整承包地。”由于戶內人員的變動，會出現有的戶人多地少，有的戶人少地多的現象。針對實踐中的具體問題一一闡釋如下： ????1、外嫁女問題。 ????按照《土地承包法》第三十條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”因此對于外嫁女的承包地應當據此辦理。 ????2、承包戶中原為農辦教師后轉為公辦，戶口已經辦理農轉非的。 ????按照土地承包法第二十六條第二款的規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”因此只有承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的條件全部達到時發包方才可收回其承包地，若該教師其余家人仍在本村務農，其承包地不應當予以收回。 ????3、死亡五保戶的地是否能夠收回。 ????因為在我國的土地承包法中規定的土地承包是以戶為單位進行。因此在五保戶死亡后應當看在土地承包時其是否是按單獨一戶簽訂的土地承包合同。如果是按單獨一戶簽訂的土地承包合同，在其死亡后，合同的相對方已經消滅，作為發包方有權收回承包地。如果在簽訂土地承包合同時，該五保戶是同其近親屬一道作為家庭一員按親屬的戶簽訂的承包合同的話，在五保戶死亡后，其承包地不能收回。 ????4、土地承包時的雙女戶按照計生優待政策多分一份地，現該雙女戶又違反計劃生育政策多生一孩，當時多分的地是否應當予以收回。 ????土地承包時按照計生優待政策對雙女戶多分一份地是對雙女戶在政策上的照顧。現其違反計劃生育政策，應當按照現在的計生政策和法律規定由計生部門予以處理，其承包地按照土地承包法的規定不符合收回條件，不應當以此理由予以收回。 ????5、原組里的機動地，由某人耕種，在租種期間，該戶新添人口，該戶即將自己的租種地指認為新添人口的承包地，不再退回村組。 ????按照河南省政府2004年下發的《河南省人民政府辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知 》【2004】130號文第三條“（三）嚴格控制和管理“機動地”。《農村土地承包法》實施前預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%。不足5%的，不得再增加機動地。超過的部分，必須按公平合理的原則分包到戶。未留機動地的不得再留。《農村土地承包法》實施后又重新留機動地的，必須歸還原承包方。機動地的發包要依照《農村土地承包法》規定的原則、程序，承包期限不得長于5年，機動地應當用于調整承包土地或承包給新增人口。”《土地承包法》第二十八條規定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地。(二)通過依法開墾等方式增加的。（三）承包方依法、自愿交回的。”因此據上述法律規定，對于機動地，應當用于新增人口。在機動地問題上應當根據機動地的數量和多年來新增人口的數量通盤予以考慮，不能顧此失彼，引發新的矛盾。 ????6、因承包地貧瘠偏遠，分地時將該部分地以二畝折一畝分配給農戶，現對多折的地應否予以收回。 ????因土地貧瘠偏遠而在承包時按以多折少的方法進行的土地承包體現了土地承包的公平原則，在土地承包合同簽訂后應當按照承包合同和土地承包法的規定予以執行。該承包屬于按戶的家庭承包，依照土地承包法的規定，現不能夠收回。 ????7、土地承包時，由于丈量的原因，致使大多戶的承包畝數多于應分畝數。現對實際多出的土地能否予以收回。 ????第二輪土地承包方案是經村民大會同意，并經上級批準后進行的。實際操作中應當按照方案確定的承包數嚴格執行。現丈量后對實際多出的土地做為發包方有權予以收回。 ????8、原有荒地，在土地承包時未列入承包地范圍，后有人進行耕種，現該地能否予以收回。 ????我國土地承包法將集體用地的承包分為以戶為單位的家庭承包和其他方式的承包。該種情形應當屬于土地承包法第四十四條所列的其他方式的承包-----“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村用地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的適用本章規定。”其他方式的承包同家庭承包不同，家庭承包在功能上更強調的是對集體經濟組織成員的社會保障功能和福利功能，是集體經濟組織成員賴以生活保障。其他的承包方式不具有這些社會保障功能，更多的顯現為集體經濟組織對集體四荒土地的一種經營行為。現由于國家的征用，使合同的標的滅失，屬于《合同法》第九十四條第一款規定的因不可抗力不能實現合同目的，合同當事人可以解除合同。因此在國家征用土地后，作為發包方可以解除原承包合同，但應當支付承包人青苗補償和一定的投入損失。 |
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