【實務解讀】監察機關的監察對象都有誰？

《監察法》第三條與第十五條在監察對象范圍的規定上略有不同，第三條是總則當中的原則性規定，第十五條是對監察對象的具體細化，表述上在“公職人員”之外增加了“有關人員”進一步明確了監察對象范圍。因為公權力既包括管理國家、社會公共事務的權力，也包括國有公司企業經營管理權、群眾自治管理權。所以在六類人員當中既有履行公共事務管理職權的國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關的公務員等公職人員，也有履行企業管理、群眾自治組織管理職責和其他依法履行公職的有關人員。

監察法第十五條一款（一）項中所列舉的公務員是指在黨的機關、政府機關、人大機關、政協機關、監委機關、法檢兩院、民主黨派和工商聯等八類國家機關當中從事公務的人員，也就是通常意義上的國家機關工作人員，是本來意義上的公職人員，其內涵和外延比較清楚，法條列舉也很全面，容易判斷和界分。但需要注意的是，即使是在國家機關中工作的人員，如果其所承擔的具體工作不屬于公務，仍然不能作為公務員。比如各級各類國家機關中的工勤人員等。當然，如果這些人員臨時受指派從事公務或者雖然在內部編制上屬于工勤人員，但是實際上承擔從事公務的職責的，也屬于公務員。比如，一些國家機關中“以工代干”的人員。

參照公務員法管理的人員，主要分為參公機關人員和參公事業單位人員，參公機關人員一般指共青團、婦聯、工會等群團組織，使用的是行政編制，但是性質是參公人員；另外一類是參公事業單位人員，一般是某個行政機關的二級機構，編制一般使用的是事業編制，待遇參照公務員。因此，參照公務員管理人員與公務員的共同點都是依法履行公職、納入國家編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

準確認定法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，關鍵是要準確認定哪些組織屬于法律、法規授權管理公共事務的組織。

首先要明確“法律、法規授權”中的法律法規范圍，主要包括：全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，國務院制定的行政法規，省、自治區、直轄市，較大的市(省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市以及經國務院批準的較大的市)以及新修訂憲法規定的設區的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，與行政法規有同等法律效力的國務院的決定等法規性文件的授權。

其次要明確“公共事務”的內涵與外延，按照性質公共事務可以分為國家事務和集體事務。國家事務是指為了實現國家的政治、軍事、經濟、文化等職能而進行的組織、領導、監督、管理活動。主要是指政府系統行使的行政管理職能和黨委系統擔負的黨的領導機關工作職能。主要包括：政策法規規劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場監管、執法監督以及公共管理服務等。集體事務是指集體組織內部的事務的組織、領導、監督、管理活動。監察法第十五條一款（二）項規定的公務應當是指國家事務，而不包括集體事務。

第三，界定是否屬于管理公共事務的組織，應根據法律法規等的授權情況，依據單位的“三定”方案，同時結合單位履行職能、機構編制管理的實際情況，綜合做出判斷。

受國家機關依法委托管理公共事務，是指受委托承擔國家機關延伸職能的單位，如防汛抗旱指揮部辦公室、扶貧辦、綠化委員會辦公室、農村綜合開發辦公室、老區建設委員會辦公室、重大項目稽查特派員辦公室、價格調節基金辦公室、精神文明建設指導委員會辦公室、黨史志辦公室、重點工程建設辦公室等。

監察法第十五條一款（三）項規定的國有企業，應當僅指國有獨資企業和國有獨資公司，而不包括國有控股、參股的公司和企業。國有獨資企業、公司當中的董事、經理、監事、會計、出納、人事管理、派駐紀檢監察人員等從事企業生產、經營、管理，監督國有財產，人事聘用、任免，監督管理等活動的屬于企業管理人員。相對應的不具備職權內容的勞務活動、技術服務工作，如售貨員、售票員等一般不認為是管理人員。

但受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派在國有控股、參股的公司和企業當中從事企業生產、經營、管理，監督國有財產，人事聘用、任免、監督管理等工作的屬于企業管理人員，應當以國有公司、企業管理人員論，認定為國有企業管理人員。

所渭委派，即委任、派遣，其形式多種多樣，如任命、指派、提名、批準等。不論被委派的人身份如何，只要是接受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派，代表國家機關、國有公司、企業、事業單位在非國有公司、企業中從事企業生產、經營、管理，監督國有財產，人事聘用、任免、監督管理等工作，都應當認定為國有公司、企業管理人員。

公辦，主要是指該單位或該項事業由國家或集體舉辦，資金基本全部來源于國家政府財政撥款。如由國家、政府支持開辦的醫院，資金基本全部來源于國家政府財政撥款的即屬于公醫院。公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中的人員身分一般比較復雜，既包括具有公務員身份或參照公務員法管理的人員，也包括非公務員人員；既包括管理人員也包括單純從事教學、科研、表演、診療、競技比賽的人員。這些人當中，具有公務員身份或屬于參公管理的人員且負責所屬單位教學、科研、培訓、經費、人事、經營等事務的組織、監督、管理，就應當認定為從事管理的人員。

除此之外，在認定上容易出現分歧的是單純從事教學、科研、診療、競技等專業技術的人員。對此類人員應當看其在從事單純專業技術業務工作之外是否負有組織、監督、管理職責，如教師在教學之外負責教材、教具、校服或者其他物品的采購；醫生在診療之外負責藥品、醫療器械、醫用衛生材料等醫藥產品的采購；科研人員負責課題的組織管理等，如果負有此類職責則屬于從事管理的人員，即使是階段性工作，在此期間也應當認定為從事管理的人員。

《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

根據憲法和村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的規定，基層群眾性自治組織中的居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員，在完成村民委員會和居民委員會的任務，辦理本居住地區的公共事務、集體事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議等工作，屬于從事管理的人員。

同時根據有關司法解釋的規定，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；社會捐助公益事業款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關計劃生育、戶籍、征兵工作；協助人民政府從事的其他行政管理工作，也應當認定為從事管理的人員。

其他依法律履行公職的人員，應當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規定從事公務。具體包括依法履行職責的各級人民代表大會代表；依法履行審判職責的人民陪審員；依法履行職責的人民監督員、特約檢察員；受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員；依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員，以及其他由法律授權從事公務的人員，應當屬于其他依法履行公職的人員。