創新城市管理體制機制 構建城市綜合管理新模式

具體案由及建議：

2016年以來，市委、市政府站在全局性、前瞻性、戰略性和根本性的高度，著手謀劃了城市整體提升工作，經過對韶關的城市狀況及發展方向全方位進行調查研究，在征求社會各界意見的基礎上，年中制定出臺了《韶關市城市提升三年行動計劃（2016-2018年）》，提出樹立“和諧交通、惠民宜居、生態美城、雙核驅動、智能韶關”五個方面城市建設和發展的理念，實施“交通順暢、城市功能、環境與景觀、新城建設、智慧城市”等五大工程，目標是通過三年的努力，把韶關建成綠水青山的生態之城、包容開放的文化之城、創業創新的活力之城、和諧宜居的幸福之城，形成新的城市格局和城市風貌。目前已確定了三年城市提升項目118個，其中2016年建成項目23個、計劃開工項目40個，2017年實施項目50個，2018年實施項目5個，儲備項目15個。從韶關城市建設的歷史上看，將要實施的城市建設規模史無前例，這些項目工程遍布我市新老城區，涵蓋城市發展的方方面面，為城市管理工作提升帶來重大的機遇，同時也面臨嚴峻的挑戰。

九三學社長期以來致力于為我市發展建言獻策。《韶關市城市提升三年行動計劃（2016-2018年）》出臺后，九三學社韶關市委會積極響應，認真學習市委十一屆九次全會議精神和相關文件精神，立足長遠發展，圍繞我市城市管理目前存在的熱點難點問題，組織專題組到湖南株洲、廣東中山等管理水平較高的城市實地考察調研，并與我市轄區政府、城管、住建、公安、規劃、愛衛等部門進行座談交流，通過研究探討和收集多方意見，結合我市實際，建議從進一步推進城市管理改革、健全長效管理機制、加快城市管理立法等多方面著力，努力形成與韶關經濟社會發展水平相適應的城市綜合管理新模式，提升城市管理水平。

一、我市城市管理存在問題

近年來，市城管局堅決貫徹執行市委、市政府工作部署，相繼完成了第四污水廠、第五污水廠、小島片區截污管網工程、犁市鎮污水管網工程、十里亭飲用水源地環境整治、韶大片區污水處理設施、市區八個內澇點整治等一系列重大的民生工程，解決了困擾城市多年來污水一直直排江河、城市內澇、污水處理率不達標等問題；完成了一批小公園、小廣場、小運動場、小停車場、小菜市場等“五小”惠民項目；完成了廣東省推廣使用LED照明產品城區LED路燈改造項目；狠抓園林綠化建設、市政設施維護以及市容市貌整治等工作，圓滿地完成了國家園林城市復查迎檢工作任務；創新城市管理模式，推進數字城管建設，大大提高了城市管理的效率；完成了《韶關市智慧城市總體規劃》并通過專家評審，為智慧城市建設工作明確了行動指南；正在實施小島慢行系統建設、交通節點整治、三江六岸亮化、第三污水處理廠等提升工程，城市面貌進一步得到改善。但是，我市城市管理仍然存在以下幾個問題：

   （一）城市管理體制改革有待深化。過去，市與市轄區權責關系不順，市級城管部門相對集權，既要充當裁判員，又要做運動員，在工作中經常難免出現顧此失彼的現象，工作難以做到精細化。而區級城管部門，由于區財政相對較弱，所承擔的業務由于經費不足，導致在執法、環衛等方面的工作難以做到位。小街小巷（湞江武江共有364條，其中武江區179條，湞江區185條）的維護管養多年來基本沒有開展過，很多路面破損、硬化不到位，導致市民也怨聲載道，進而導致基層政府在城市管理中的基礎性作用得不到有效發揮。今年7月，市委市政府正式印發關于進一步理順是與市轄區權責關系改革方案，涉及公安交警、國土、林業、城管等部門事權下放工作已于10月完成。事權下放后，亟需加強區一級政府及其部門的職責履行。

（二）缺少專門的城市管理法律法規。國務院法制辦推行相對集中行政處罰權試點以來的十幾年間，只有少數省份制定了地方性法規，我市甚至我省在城市管理法制建設方面嚴重滯后，城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地，它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的規定既得不到執法相對人的認同，也得不到其他部門的配合，造成工作扯皮推諉現象時有發生，直接影響到工作合力的開成，如農貿市場管理涉及工商、衛生和建設部門，市區交通秩序維護、車輛亂停放、亂營運等涉及交通、交警和建設等部門，如果部門間協調配合不到位則容易出現死角。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義、法定職責以及履職范圍等問題作出明確規定，使城管執法人員的執法缺乏明確的法律依據。例如，根據《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強行政機關規范性文件監督管理工作的意見》（粵府辦（【2014】32號）有關規定，《韶關市區城市市容和環境衛生管理規定》已超過行政規范性文件5年有效期限，不再具備法律約束力，因此不能再作為市容和環境衛生管理方面的執法依據。《廣東省市市容和環境衛生管理規定》也面臨相同問題，并且距今已有16年未加修訂，一些關鍵條款已與當前城市建設發展狀況不相適應。

（三）城市公共基礎設施建設薄弱。長期以來，我市存在著“重建輕管”思想。不同程度地存在“重地上、輕地下”、“重形象、輕民生”等問題。城市管理經費投入和經費保障嚴重不足，小街小巷、 環衛設施、停車場、農貿市場、公園綠地、休閑小品等城市公共基礎設施欠賬問題突出。現有的公共基礎設施不能滿足市民需要。以小街小巷為例，根據創文鞏衛標準要求，今后三年要完成132條（湞江68條、武江54條、曲江10條）的改造任務。以停車場為例，截至2016年11月止，市區共有15萬輛左右的小汽車保有量，市區停車位卻只有3萬左右，缺口很大，停車難問題較為突出。以農貿市場為例，全市43個，其中湞江武江共37個（政府辦8個，社會辦29個），曲江區6個，社會辦市場普遍存在檔次不高，高臺擺賣施設陳舊、排水設施不完善、管理混亂、保潔不到位，市場周邊臟亂差等突出問題。城市管理信息化，科技化水平較低，環衛保潔作業經費標準偏低，按2015年市核定的標準與省里的標準比差額2880多萬元，遠遠不能滿足實際需要。

（四）城市管理“六亂”問題依然突出。“六亂”問題屢整治屢反彈，導致“六亂”反彈主要有如下因素：一是基層執法部門創新意識不足，管理理念陳舊。工作方式方法因循守舊、急功近利，習慣采用運動式、人力密集型執法套路，為“六亂”反彈埋下伏筆。習慣簡單粗放式地圍堵，不愿多花精力疏導，或者疏導后，管理上缺乏韌勁和持久性，致使“六亂”難以徹底根治。二是一些新聞媒體對城管妖魔化報道，使得城市管理環境不斷惡化，行政執法公信力持續下降，執法沖突不斷上升，加之城管執法體制不健全，執法依據不完善，致使城管部門在執法過程中瞻前顧后、束手縛腳，城市管理力度因此受到削弱。三是違反城市管理法規成本低，懲罰條款不足以起到威懾作用。現行城市管理法規要求城市管理執法以勸導為主、處罰為輔；商販流動性強，又不能現場處罰，且法律賦予城管執法人員最大的權力是暫扣。因此，如果行政相對人拒不配合，執法人員也沒有有效的管制措施，這也是暴力抗（執）法事件層出不窮的主要原因。

（五）城市管理保障機制亟待強化。一是暴力抗法、阻撓執法人員執行公務等事件屢次發生，基層公安部門對城管執法活動的配合保障力度明顯不足。二是由于缺少國家、省、市相關政策規定，經費和裝備保障不足，協管員工資經費不足。區分局協管員每月實際收入為1800元左右，低收入水平已嚴重影響到隊伍的穩定和高素質人才的吸納，我市一線城管執法人員、環衛工人和協管員工資待遇與工作強度和工作時間不成正比（韶關市環衛合同制工人人平月工資1900元左右，含各類崗位和不同工種，大部分人員還達不到平均工資）。三是城管執法面對的是弱勢群體，由于沒有建立起綜合協調的聯合執法機制，缺乏有效手段，造成行政處罰難度大，行政暫扣物品矛盾大，部分市民群眾不理解，不支持城管工作，加大城市管理執法工作難度。四是辦案經費不足。財政部門在年度財政預算時，并沒有因為城管執法業務需要而增加適當的辦案經費預算（拆除違法建筑經費除外），執法執勤車輛采購、更新因沒有專項編制而受到嚴格控制，無法滿足實際執法工作需要，嚴重影響了城管人員工作積極性。

二、建議：

圍繞市委、市政府實施《韶關市城市提升三年行動計劃（2016-2018年）》重大決策部署，以破解城市管理重點、難點問題和市民關注的熱點問題為導向，創新城市管理體制機制，優化整合城市管理資源，努力形成職責清晰、權責一致、依法管理、精細科學的城市綜合管理格局。借鑒湖南株洲、廣東中山等城市管理的先進經驗，結合韶關的實際，提出以下建議：

（一）推進城市管理改革，進一步理順體制機制。按照精簡統一效能，屬地管理、重心下移，權責一致的原則，建議建立“一級監督（市）、二級指揮（市、區）、三級管理（市、區、街道）、四級網格（市、區、街道、社區）”城市綜合管理體系。各區在市城管、公安等部門事權和人財物下放后，在市行政執法權下放至區一級后，改革現有的城管執法體制，整合區住建、城管、公安職能，成立區城市管理和綜合執法局，為區政府組成部門，作為城市管理領域相對集中行政處罰權的執法主體。為保障相對集中行政處罰權工作的順利開展，在區級明確區公安分局分管治安的副局長兼任執法局副局長，強化執法保障，有效解決城管執法中調查取證難、強制執行沒有力度等老大難問題，或者參照株洲經驗，成立市公安局綜合管理支隊，負責全市城管隊伍的執法保障工作。各區城市管理和綜合執法局在轄區各街道辦設立街道執法隊，原轄區分局執法隊伍派駐街道辦，人、財、物管理和具體行政事務辦理事項上由街道負責，包括相關行政復議和訴訟的具體事務也由街道負責辦理，在執法體制上由區管理為主轉變為以街道管理為主。市、區執法局主要負責指導、協調、監督、考核、辦理大案要案，各街道執法隊以區城市管理和綜合執法局名義負責具體執法工作，使城市管理中常見的、容易出現的問題基本做到第一時間發現、第一時間反饋、第一時間處理，及時把問題解決在基層。在職能調整后，立即開展權責清單的制定工作，進一步厘清市、區城市管理部門的權責。

    實現重心下移后，要統籌解決城市管理編制。株洲按照住建部“城管人員按城市人口萬分之三至萬分之五比例配備”的要求，以萬分之四的標準共配備市、區兩級城管執法人員410名。建立了完整的城管執法隊伍錄用、辭退、監督、著裝、獎懲、執法過錯追究等考核制度。韶關市區（不含曲江區）按常住人口70.81萬計算，行政執法類公務員最低應編制210人（按萬分之三計算），但實際編制僅98人（現市級33人、湞江武江區41人），缺編112人。建議各區政府優化城管執法力量，統籌解決管理執法人員身份編制問題。在保留原有編制數量的基礎上，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，原有公務人員保留，原有事業編的人員完成參公管理，對其它多年從事城管執法工作，有經驗、有貢獻、但又不屬于公務員編的協管人員，采取過度政策（如考試或調入）吸收，同時區執法力量按照住建部“城管人員按城市人口萬分之三至萬分之五比例配備”要求配備，實現執法力量的增強。各區政府要加強財政保障力度，根據“財隨事走”的原則，安排足夠預算，保障執法裝備和人員經費，避免因預算不足而對日常執法工作造成影響。區財政城市管理經費投入情況要納入全市城市管理考評，形成長期、穩定的投入機制。

（二）健全長效管理機制，進一步提高管理效能。一是大力推進數字城管建設，完善城市管理考評機制。我市數字城管于2012年啟動建設，是廣東省內第六個建設數字城管的城市。2013年3月市財政投入500多萬元完成系統和網絡建設。自2013年5月啟動運行以來，通過采取網格化管理、市場化采集、多渠道受理、點評會問責、考評激勵等五項措施，大大提高了城市管理的工作效率。三年多來累計受理案件102785件，立案100568件，立案率97.9%，有效解決100000件群眾關心的熱點、難點問題。隨著城市管理事權下放至區一級，根據網格管理工作拓展需求，建議市政府大力推進數字城管建設，在原有數字城管的基礎上，建立“一級監督、二級指揮、三級管理、四級網格”的數字城管指揮中心，建設基于網格管理模式的綜合信息采集系統，將數字城管系統，以低成本推廣至綜治維穩、社區管理、公安、消防、住建、水務交通等行業，倒逼政府部門加快職能轉變，加強政府的服務功能，改變傳統的城市管理模式。不斷完善地下管網、園林綠化、排水、供水、燃氣、路燈、環衛設施、電力、人口、地理空間、水系林木等基礎數據，形成各類信息豐富的圖層，為生產、管養提供便利。基于現在每年運行費只投入幾十萬元，無法滿足相關建設支持。建議加大經費投入，確保數字城管光纖網的建設及數字城管平臺運行，充分發揮數字信息引領城市管理創新作用，進一步提高城市管理工作效能。完善城市管理考評機制，建議市城管局根據事權下放實際情況，對現行的《韶關市城市管理督查辦法》進行調整，實行更嚴格的考評制度，調整考評對象，延伸考評范圍，從突出對湞江、武江區政府的單向考評，拓展到對湞江、武江、曲江區街道辦（鎮）的綜合考評，特別加強對街道（鎮）的考評，充分發揮街道辦作用，確保城管考評“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”。曲江區政府要力爭今年底啟動數字城管平臺運行，以便考核工作對接。建立嚴厲的考評獎懲制度，強化考評結果運用，落實各方責任，促進數字城管系統完善，推動長效管理。二是構建城市社會管理新格局，建立社會公眾參與機制。按照市政府推行社區網格化服務管理工作的要求，依托現代信息技術，積極拓展城市管理社會化參與，進一步完善數字城管系統，開放“全民城管”子系統和微信公共服務平臺子系統，開展公眾微信業務培訓，利用多媒體課件，結合文字、圖片及現場講解的方式，就開通數字城管公眾微信的目的、運行的模式、操作的方式等知識進行了講解，發動廣大群眾參與城市管理。建立主動發現、獎懲分明機制，群眾發現身邊與城市管理相關的問題，可通過微信舉報，經核實便可得到2或3元的話費獎勵，獎勵經費由相應的網格責任人承擔，處置情況也會及時向舉報人反饋。進一步促進社會力量協助參與城市管理工作，充分發揮人大代表、政協委員、人民團體、新聞媒體和市民代表的監督作用，廣泛吸納社會各界意見，保障公眾在城市管理事務中的知情權、參與權和監督權。三是推進城市管理服務外包，建立市場化運作機制。各區黨委、政府要按照市委市政府關于市和市轄區責權改革工作的部署，注重探索我市環衛保潔清掃、戶外廣告設置、渣土運輸市場化、社會化運作的模式，有效解決環衛作業水平低、廣告設置凌亂、渣土余泥撒漏等突出問題。目前，除了曲江區環衛作業推向市場化外（包括城區清掃保潔、公廁保潔管理、下水道清理、河道保潔清理、牛皮廯清除等5個標段對外發包），我市湞江、武江環衛作業管理模式存在很大的弊端，一是政事不分，體制不順，機制不活。環衛部門既當“裁判員”，又是“運動員”，環衛作業由環衛部門一家獨攬，缺乏市場競爭，積極性受到影響。二是管理方式單一，缺乏靈活有效的管理模式，簡單的上下級管理關系，造成環衛管理難以向規范化、標準化、程序化的管理模式邁進，三是管理也有盲區。城鄉結合部、關停并轉企業區域環衛管理不到位，以湞江武江關停并轉企業為例，衛生臟亂差，道路破損嚴重，下水道不同程度堵塞，四防裝置損壞較多，需新硬底化面積1.3萬平方米，需明渠改暗渠2.03萬平方米，需新安裝四防裝置3000個等。建議湞江、武江區政府按照“先易后難、以點帶面，試點進行、穩步推進”的原則進行，先將兩個環衛所的外圍保潔工作向社會招標管理作為試點，在取得成功經驗后，再分區、分批逐步推向市場；按照“治亂、規范、提檔”的原則，對市區內戶外樓體廣告集中整治和拆除，整合市區公共廣告空間資源，統一管理及市場化運作，采取招標方式，由專業公司統一維護管理，解決目前此類廣告多頭設置、只建不管、只賺不管的問題。及時出臺我市《戶外廣告位使用權出讓暫行辦法》，通過回收、招拍掛等方式實現城市空間資源的保值增值。建議政府在完善法規制度的基礎上，理順現行渣土管理體制，成立市、區兩級建筑渣土管理部門，推行城區渣土運輸公司化運營模式，設定渣土公司規模標準及準入機制，集中整治私自運輸、不具備運輸渣土資質的車輛運輸的行為。通過招標競標方式準許一家或多家公司共同承擔渣土運輸工程。通過“嚴管重罰”的手段，逐步淘汰不符合環保要求的運輸車輛，真正規范凈化渣土運輸市場。進一步創造條件，優化市場配置，通過直接融資、特許經營、政府購買服務、投資補助等方式，鼓勵社會資本參與市政道路、園林綠化、環衛基礎設施投資和運營，解決公共基礎設施欠賬問題。

   （三）加快城市管理立法，進一步推進“六亂”治理。在上位法圈定的原則范圍內，全面梳理我市現行城市管理方面的政策、規定、辦法，對重復規定、多頭規定的進行整合，對執法依據缺失的進行明確規范，對自由裁量權過大的進行細化分解，盡快制定出臺我市《城市管理條例》，填補城管執法依據空擋。采取集中整治和常態管理相結合的方式，組織開展“六亂集中整治月”行動，在市區核心地帶，采取綜合執法、疏堵結合、分級管理、屬地管理等措施，全面整治中心城區管理“六亂”問題，在核心地帶整治一批、鞏固一批、移交一批，成功經驗在城區其它地帶復制推廣，最終實現市區城市管理面貌整體好轉。