智庫報告｜從國外典型首都區新城規劃建設看雄安新區

文｜劉佳駿

從國外典型首都區新城規劃建設發展來看，倫敦從新城建設到回歸內城，從疏解內城到促進內城新城并舉增長；巴黎新城建設使巴黎大區從單中心放射型格局向多中心格局良性發展，后期強調核心區集聚與大區域協同發展；東京通過新城建設減輕核心區域人口壓力，后期進行都市更生、人口向核心區回流，職住不平衡嚴重。雄安新區規劃建設首先要明確雄安一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施，對未來本區域內功能布局作出整體、統籌安排，充分借鑒國外典型首都區新城發展規劃與建設經驗，對雄安新區未來建設發展具有重要意義。

國外典型新城規劃建設的經驗教訓

（一）倫敦新城建設：從新城建設到回歸內城，從疏解策略到增長原則

1952-1965年，倫敦空氣污染嚴重，數萬人因此喪命，淪為“霧都”。倫敦一方面大量遷出工業，一方面加強環境治理。1960年代中期，新的大倫敦發展規劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端、也即80-130公里左右分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的合理均衡發展問題。三座新城分別是密爾頓·凱恩斯新城、彼得伯勒與北安普頓，其中，1967年建設的密爾頓·凱恩斯新城是為英國新城建設的典范，距倫敦市中心78公里處，大致處于倫敦和伯明翰中點，現匯聚了不少知名企業總部。在新城開發中，政府成立了專門的開發公司主要負責基礎設施建設，并由中央政府為其提供長達60年的貸款。

1970年代中后期，由于長期采取疏散政策等原因，倫敦等內城出現相對萎縮。1978年通過的《內城法》（Inner Urban Areas Act）把城市建設的重心轉向內城更新，新城運動終結。2000年大倫敦政府重新成立后，倫敦先后出臺四部倫敦規劃（2004、2008、2011、2016），明確了倫敦成為歐洲主導城市和世界城市的發展定位，并貫徹增長、公平及可持續三個基本原則。與之前幾輪規劃一直強調疏解不同，2004年以來的倫敦規劃中強調增長主要有以下考慮：一是作為世界城市，大倫敦的發展對英國全國的發展帶動作用很大，要保持其世界城市的地位，限制增長是行不通的。二是這種增長主要是市場驅動以及人口自然發展等因素作用的結果，很難通過規劃等行政力量予以有效干預。三是要解決城市貧困人口問題和城市兩極分化問題，只能通過經濟發展來解決。

（二）巴黎新城建設：強調城市間相互協作，從單中心放射型格局向多中心格局良性發展

巴黎從1930年代開始探索從區域層面解決城市發展問題，包括疏解功能產業和人口，巴黎市人口壓力得到一定減輕。1964年巴黎大區作為一級行政區劃正式成立，范圍比之前的規劃大幅擴大。政府編制了《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要1965-2000》，成為巴黎地區規劃的一個轉折點，即從以限制現有城市建成區為主向以整體均衡發展為主轉變，要求改變單中心放射性布局、向多中心格局發展。規劃明確提出在巴黎近郊現有基礎較好的地方設立9個城市副中心，并沿著城市發展軸和交通軸（即平行塞納河的兩條軸線）建立8座新城，新城與市中心距離在10-30公里之內，初始規劃人口分別在30-100 萬之間。在新城建設中，作為傳統中央集權國家，政府主導色彩濃厚，設立專門機構負責規劃和項目選擇，并協調當地政府與居民的關系。

巴黎后期的規劃繼續堅持多中心空間布局，把新城建設作為區域空間調整的重點之一，同時更加強調不同層次城市極核在規模、功能和區位上的多樣性及相互之間的聯系與協作。《巴黎大區規劃2030》以確保21世紀具有全球吸引力為目標，要求營造一個緊湊、多核和綠色的大都市區，提出連結與組織、集聚與平衡、保護與發展三個支柱。其中，集聚是指已城市化區域，進一步增加用地強度、提高人口密度；平衡是指進一步發展多中心空間結構，促進區域內的職住平衡和大區整體的發展平衡。新城建設促進巴黎大區從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發展，并在一定層面分流了涌入巴黎大區的新增人口。

（三）東京新城建設：部分非首都功能成功疏解，但職住不平衡嚴重

1920-1955年，東京都區人口從217萬快速增長至697萬（扣除戰爭影響），而且人口主要集中在千代田區、中央區、港區等東京都傳統核心區域。為治理“大城市病”、促進區域均衡發展，日本政府借鑒1944年《大倫敦規劃》，1956年制定《首都圈整備法》，1958年開始制定首都圈規劃（一都七縣，范圍大于一都三縣的東京圈），劃定既成市區、近郊整備地帶和城市開發區域。核心思想之一是疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態從“一極集中”結構轉向“多中心多核”分散型網絡型，防止人口、產業過度向東京都中心集中。其中，距離東京都心約50公里的筑波新城是日本新城建設的一個代表。1963年，日本政府決定建設“筑波研究學園都市”，并于1970 年制定《筑波研究學園都市建設法》；原東京教育大學于1973年遷移到筑波，并更名為筑波大學； 1974年日本政府所屬7個部（廳）的43家國家教育科研機構開始搬遷。1985年筑波通過舉辦主題為“人類居住與科技”的世界博覽會，開始聞名全球。截至2013年底，筑波人口達22萬人，成為日本國內教育科研機構和人才最為密集的區域。

東京新城建設有如下特點：其一，新城建設與軌道交通建設融為一體。其二，一些新城的功能定位從早期的臥城逐漸演變為職住平衡區，但仍有大量人口通勤到核心區域就業。其三，新城注重公共服務配套。其四，逐步投入，沒有過度開發。其五，既有公共部門主導的開發，也有私營部門主導的開發。從實踐來看，日本政府包括新城建設的首都圈治理成效顯著，東京都區人口增長壓力大幅減輕。東京都非都區、東京圈三縣人口聚集明顯。但是1990年代中后期以來，東京都人口開始明顯回流，2014年達910萬，已超過1965年的889萬的峰值。這與人口少子化和老齡化、泡沫破滅后地價回落以及21世紀初開始的都市再生計劃等有關。當前，東京圈存在嚴重的職住不平衡問題，雖然交通擁堵不嚴重，但時間成本高昂，職住分離嚴重。雖然東京圈通過完善密集的軌道交通網絡、高額停車費等比較好地解決了交通擁堵問題，但遠距離通勤的時間成本仍然很大。

國外典型首都區新城規劃建設的啟示

（一）新城建設是治理城市病，減輕核心區人口壓力與優化空間布局的重要途徑

新城不僅可以主要承接大城市核心區域功能和產業疏解，而且依據其地理位置的不同，或可成為都市圈內多中心布局的一個中心，或可成為城市群內部的一個重要支撐點。從倫敦、巴黎、東京的經驗看，新城建設起到了減輕其核心區域人口壓力的作用，并促進城市空間布局從單中心向多中心格局的良性發展。單中心格局易造成城市空間“攤大餅”擴張，形成就業在中心、居住在外圍的嚴重職住分離，造成嚴重的交通擁堵；而多中心格局則可以減少交通擁堵，優化城市空間布局，促進區域協調發展。

（二）新城建設應避免削弱大城市核心區的國際競爭力、影響世界城市建設

大城市是一國經濟發展的龍頭，是一國參與國際分工與競爭的重要主體，特別是其核心區域。倫敦、巴黎、東京等城市發展規劃大多提出了進一步提高在全球分工中的城市地位，成為更具吸引力、更具領導力的世界城市目標。最近三十年來，多數城市規劃強調核心區的緊湊發展、增強承載力。比如，倫敦規劃從之前的強調疏解轉為強調增長，巴黎規劃強調集聚與平衡，東京進行都市更生。

（三）新城建設應分階段展開，注重公共交通體系建設，促進職住平衡

羅馬非一日建成，新城建設周期較長，規劃人口規模較大的新城建設更是如此；應保持歷史耐心，根據發展情況適時調整規劃建設。在倫敦、巴黎、東京新城建設中，在新城與城市中心、次中心之間，新城與新城、新城域其他城市之間，均進行了比較好的公共交通規劃建設；或是以交通規劃為基礎選址進行新城建設。由于大城市中心的吸引力很強，如果新城處于距大城市中心50公里的通勤范圍內，且不能建設成為職住平衡的“反磁力中心”，易淪為睡城。

（四）新城建設應正確處理好政府與市場的關系

市場作用和政府作用各有缺陷，需要結合國情、發展階段等正確處理好二者的關系。在倫敦、巴黎、東京新城中，政府與市場作用融合較多。英國政府成立專門新城開發公司負責新城規劃建設，與地方政府協作；東京新城建設既有由政府主導、也有由私人主導。在新城初步建成之后，市場機制起著決定性作用，決定著產業和人口能否集聚。

對雄安新區規劃建設的思考

雄安新區總體上應著眼城市功能形態開發，推動生活、生產和生態功能同步規劃、協調發展，加快形成主導功能明確、空間集約、產城融合、城鄉協調的發展格局。在充分借鑒國際經驗、充分研究論證的基礎上，由新區一把手牽頭，協調有關部門，制定“國民經濟和社會發展規劃”“城鄉規劃”“土地利用規劃”“環境保護”“文物保護”“人口發展”“綜合交通”“水資源”“文化與生態旅游資源”“社會事業”等各類專項規劃，在城市總體規劃與土地利用規劃控制指導下制定“城市控制性規劃與修建規劃”，結合本地區定位與發展制定“科技創新規劃”“產業發展規劃”，強化相關規劃銜接，保證規劃體系完整性、科學性、前瞻性與引領性。

對規劃區內不同區域采取針對性的發展策略。中心城區應推進深度城市化，深化高鐵站地區與老城區的整體開發，推進區內京津保產業發展軸帶現有產業區的二次開發，重點發展科技研發、總部、會展等高端商務服務業。白洋淀周邊地區，應提升等級和優化城鎮布局，以主題樂園建設為核心，帶動周邊地區整體開發，發展旅游會展、休閑度假、文化創意等產業，打造歡樂、宜居、國際化的城鎮特色風貌。白洋淀北部地區，應引導產業集聚高端化，突出功能創新和區域聯動，重點發展高新技術產品制造，高新技術孵化服務等具有創新引領作用的戰略產業，在京津冀地區的南門戶打造“創新型企業集聚引領、高新技術研發與孵化保障、國際臨空臨港服務支撐”三位一體的產業發展高地。重點建設“總部基地”與“創新基地”，將“兩個基地”的輻射作用向京津冀地區以及整個華北地區拓展，確立其引領京津冀協同發展龍頭地位。未來，雄安新區將是一個全新概念的國家新區和城市發展模式，2000平方公里的地域范圍內將形成以白洋淀為核心，新區起步區、發展區和雄縣、安新、容城三縣城構成的布局科學、環境品質優良的組團式宜居宜業新區。雄安新區發展模式探索將為中國新時期的城市發展和城鎮化走出一條全新的道路，成為國家乃至國際創新發展的成功范例。

（一）堅持生態優先，綠色發展，依據規劃區資源環境承載力確定新區發展規模，為綠色生態宜居新城區建設提供保障

雄安新區地處京津冀大氣環境和水環境敏感地區，緊鄰“華北之腎”白洋淀，新區開發建設必須以生態環境保護為前提，全面實施生態、綠色發展戰略。將“生態底線”前置為“生態前提”，科學測定區內資源環境承載力極限，確定雄安發展規模。引領“生態開敞、綠色低碳”的發展潮流，預先構建、永續保護公共開敞的城市生態網絡，避免建成區連片無序蔓延。要充分考慮白洋淀生態水域和當地縱橫交錯水網系統的藍色空間保護，構筑“多層次、成網絡、形態多元、生態生產休閑功能復合”的城市生態開放空間網絡，提高城市居民生活環境質量；同時構建陸域生態綠色空間體系，使新區的發展融于優良的生態環境之中，打造藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態型新區，為綠色生態宜居新城區建設提供保障，增強雄安宜居城區的國際競爭力。

（二）充分體現區域協同、統籌城鄉一體的理念，高標準培育優質公共服務功能，打造北京非首都功能疏解集中承接地

雄安新區規劃要充分體現區域協同、城鄉一體的理念。在區域層面要加強與北京、天津、石家莊、保定的協同發展，發揮各自的區域作用。在地區層面要加強與雄縣、安新、容城三地的協同發展，在城市布局、交通、服務、基礎設施上高度協同融合，使雄安新區真正成為引領區域發展的新的增長極，踐行新型城鎮化示范區建設。雄安新區規劃要重視公共服務發展，發揮新區為河北省公共服務“補短板”的作用，培育優質的公共服務功能，建設一流水平的教育、醫療等公共服務體系，發展區域型交通樞紐功能，發展理念應從服務產業為主逐漸向服務人為主轉變，從生產、生活、生態功能各自的理想化發展向協調統一發展轉變，使雄安從受惠于國家政策的開發區真正向具有發展示范意義的現代化城區轉變，為承接北京非首都功能疏解提供保障。

（三）把握規劃區內剛性控制的邊界，科學確定起步區，明確近、中、遠期建設內容，逐漸實現由新區向城市轉變

雄安新區規劃編制中，要合理把握規劃區內剛性控制邊界，合理清晰地界定強制性內容，集中落實資源環境、社會民生、文化保護、設施保障、公共安全等方面的剛性要求。總體規劃一經確定需要長久持續地堅持執行，避免政府短期政績考核與城市長遠利益的不契合以及“項目綁架詳規、詳規綁架總規”的情形。務必將總規的長遠性與現實指導性有機地結合起來，新區近期的建設重點應集中在針對非首都功能疏解的承接，服務保障與生態環境建設上，針對遷入產業需求重點建設與之相配套的基礎設施。在100平方公里的起步區，集中打造“高端產業集聚，完善服務保障與生態環境秀美”三位一體的宜居宜業新區，在中遠期逐漸由新區向城市轉變，建成區范圍逐步因需要擴展，實現雄安新區與北京從“聯系”到“融合”的發展理念的轉變。

（四）堅持規劃引導產業，采取功能組團形式指引規劃區空間布局，實現新區發展要素的高效配置

雄安新區空間布局形式要為探索人口與經濟密集地區優化開發模式作出示范。城市布局上要防止“攤大餅”，避免“大城市病”。擯棄單純功能布局和寬馬路、大廣場，采用多功能混合，密路網、小街區的宜人生活空間組織。采用組團式布局方案，打造中央商務區組團，綠色宜居區組團，高新技術產業區組團和濱湖生態休閑區組團。強化重點開發區優勢整合，形成遍布全域的分工有效、相互支撐的產業板塊，成為雄安打造經濟發展引擎、實現要素優化配置、拓展高效管理平臺的有力抓手。從“規劃遷就產業”向“規劃引導產業”轉變，打破產業區作為發展主體的固有模式，以綜合片區布局為基本依據，引導產業用地發展規模、主導業態、空間布局與片區的定位相協調，明確對各產業區塊“拓展、提升、控制”的不同發展策略，從而在中遠期達到產業空間的重構和優化。

（五）堅持多規融合，周期評估與反饋，打造首都城市群中田園城市，實現綠色發展成果共享與示范

雄安新區規劃要堅持多規融合，一張藍圖干到底。協調融合各部門規劃、建立統一的發展目標和空間藍圖規劃方法。新區發展需要綜合考慮經濟、社會、土地、生態、環境、基礎設施、公共服務多方面的發展規劃，形成引導新區健康、持續發展的一張藍圖。要吸納國際機構與人才參與，采納國際先進標準與技術。要建立高效統一的規劃建設管理體制和強有力的技術支撐體系，保障新區總體規劃、起步區規劃有序實施。維護總體規劃的權威性，借鑒公共政策思想和理論，建立城市總體規劃全過程、周期性、常態化的評估與維護工作機制。通過實施評估全面考量雄安總體規劃預期目標的實現情況，有效檢測、監督既定規劃實施過程和實施效果，并在此基礎上形成相關信息反饋，對規劃的內容和政策設計以及規劃運作制度的架構提出修正、調整的建議，使規劃的運作過程進入良性循環。

作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所、中國社會科學院京津冀協同發展智庫