龍宗智:檢察機關權力清單及其實施問題研究

四川大學法學院  龍宗智教授

檢察機關權力清單制度的基本功能在于明確檢委會、檢察長、檢察官在司法辦案工作中的職責權限。目前各省級院梳理辦案權力，制定權力清單，將部分權力授予檢察官行使，使司法責任制改革取得一定進展。但各省級檢察機關權力配置差別較大，而在一省內的三級院差別性清單并未普遍形成。同時存在檢察長放權不足，指揮權缺乏規制，部門負責人和主任檢察官的審核權設置不盡合理，以及權力清單效力不足，未能充分監督落實等問題。這些問題反映了檢察建設中行政邏輯與司法邏輯存在矛盾以及行政邏輯過于強勢；檢察官權力來源僅采“授權說”，對確認和保障檢察官主體地位不利；檢察機關權力配置方式的改革與現行法律機制存在沖突。而且領導者的顧慮、領導層的構造、檢察權的削弱，以及統一業務應用系統與差異性權力清單的矛盾等主客觀因素亦影響權力清單的制定與實施。針對上述問題與矛盾，應當進一步明確設置權力清單制度的基本理念、原則和方法，才能更加合理、有效地落實檢察機關的司法責任制。

一、推行權力清單制度應注重落實司法責任制

在我國，檢察權兼有司法和行政雙重屬性，由此決定檢察官辦案責任制，實系司法責任機制與行政責任機制的統合。然而長期以來形成的辦案機制，即所謂“三級審批制”是典型的行政責任機制，它抑制了一線辦案檢察官的主體性與負責精神，既不利于提高檢察辦案的公正與效率，也不利于檢察官隊伍建設及檢察事業的長遠發展。因此，當前檢察改革的重心，是按照中央要求，落實司法責任制，亦即打破檢察機關行政責任機制的一統天下，確認檢察官的辦案主體地位，保障其相對獨立地處理案件的權力。

為貫徹司法責任制，除適當分權外，還應限制檢察長的指令權。一方面，可借鑒國外檢察制度，確認檢察官對于上級的指令有權進行合法性審查，如果認為檢察長指令明顯違法，可不執行其指令。此時，檢察長只能實行“職務收回”和“職務轉移”，即自行辦理或安排其他檢察人員辦理案件。另一方面應將事前審批、事中指令的部分內容，轉向事中與事后的監督。即在放權予檢察官的同時，加強對案件的監督。主要包括對少量重大、疑難、敏感案件的隨時、隨機的監督，以及常規的案件流程監督、案件質量評查和司法績效考核。

二、推行權力清單制度，應著重厘清權力劃分邏輯

權力清單的關鍵是權力劃分，而權力劃分應當依循基本的邏輯和原則，并斟酌相關因素。一是重要性。即考慮案件和案中決定事項的重要性，一般案件和普通辦案事項可由檢察官決定，大案和較重大辦案事項的決策，由檢察長和檢委會做出。二是程序順逆。案件如按正常程序向前推進，如立案后的逮捕、起訴等，因有前期辦案基礎，檢察機關承繼性推動程序，可由檢察官決定相關事項；反之，如程序逆轉，做出撤銷案件、不起訴決定，則因關系重大，則應考慮主要由檢察長及檢委會決定；三是影響力。對公民、組織以及相關國家機關影響較小的訴訟行為，可由檢察官直接決定并實施，但如影響重大，如抗訴等，則應注意檢察長和檢委會把關。四是爭議性。無爭議或爭議較小的檢察決策，可由檢察官直接作出；有疑難和爭議的決策，則應注意層級把關、慎重決策。五是即時性要求。如需辦案中即時做出反應和決定的，如法庭應對，以及發現一般違法行為需當面提示和監督的，應當賦權予檢察官。而做出書面重要決定，則應加強審核，防止出錯。六是親歷性要求。證據審查與事實認定，需要直接審查證據、親歷舉證、質證及辯論過程，應賦權辦案檢察官做出判斷和相應的決定。而對親歷性要求較低的法律問題判斷以及司法政策把握，則可以采取承辦人和領導者結合，乃至檢委會集體研究的方式作出決定。

值得注意的是，具體到某一程序環節具體的決定權配置，上述各因素往往相互交織甚至相互沖突。如事實清楚、證據充分的普通案件批捕，由案件重要性、爭議性、程序順逆斟酌，由檢察官決定即可。但從影響力看，決定逮捕涉及公民重大權利，似乎又應注意慎重決定，乃至考慮是否采取層級把關。可見，實踐中決定權的配置與行使是較為復雜的情況，應當遵循綜合權衡的原則做出權重判斷，同時還應注意配套措施是否跟進以及實踐（試行）效果如何等等，綜合考慮相關因素以確定權力配置。

三、推行權力清單制度，應體現差別化權力配置原則

體現差別化權力配置原則，即要求權力清單設定，應有上下差別，可有地區差別。不同層級的檢察機關業務職能有區別，基層院主要業務是直接辦理各類案件，市級院辦案任務較重，兼有指導功能。而省院和最高檢則著重進行業務指導。直接辦案，需要加強司法責任制；而業務指導，則以業務條線的上下級關系為基礎，更具有行政指導的特征。因此，落實司法責任制，更應注意在基層與市級院下放辦案權力，改革檢察權運行機制。為此，檢察機關應當按照最高檢的要求，分級設定權力清單，而且不同層級權力清單在權力配置上應有明顯區別，鑒于目前檢察機關整體上放權不足，改革不到位的情況，最高檢亦可考慮在基層院與市級院的權力清單設定上提出更明確的指導意見。同時，鑒于地區司法條件不同，以及目前權力清單設定已采分省設定的方式，不同地區檢察機關的權力清單可有一定區別。

四、以“兩分法”為基本方法，以“多元化”適應業務需要

應當看到，檢察權行使的基本主體，是檢察官和檢察長。主任檢察官并非正式職務序列中的檢察崗位，而是以辦案組形式辦案的情況下被授予某些組織、協調，以及決定權的檢察人員，其身份仍然是檢察官；副檢察長是檢察長的代理人；檢委會實際上是在行使檢察長性質的權力，可以認為是一種“集體檢察長”。即由檢察長決定的業務事項，根據法律規定和工作需要，就某些重大或疑難問題，需經檢委會討論后決策。這是對檢察長決定權的一種限制和輔助。因此，應當以區分檢察官和檢察長權力的“兩分法”為基本方法，部門負責人不宜列入權力清單，檢察官和主任檢察官亦不作權力的二次劃分。采用“兩分法”為基本方法，有利于突出檢察官的主體地位，避免因設置過多主體而使檢察官的主體地位受到掩抑；亦可使權力劃分的邏輯比較清晰，便于操作。在“兩分法”的基礎上，可以進一步設定其他檢察權行使主體的職責權限，以決定權、監督權、審核權設定的“多元”方式，適應業務運行需要。