停建滿兩年就是閑置土地嗎？企業(yè)該如何維護(hù)自己的土地權(quán)益？

[問(wèn)題]2015年4月，A公司競(jìng)得某市200畝住宅用地一宗，出讓年期70年。《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定：A公司應(yīng)于2015年12月底前開工建設(shè)，2017年12月底前竣工。A公司2015年10月一期70畝用地開工建設(shè)，2016年5月封頂銷售；二期130畝用地2016年3月動(dòng)工建設(shè)，完成部分基礎(chǔ)樁后2016年5月因資金問(wèn)題而停工。2018年6月，該市國(guó)土資源局直接向A公司下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，認(rèn)定A公司二期130畝土地閑置滿兩年，決定無(wú)償收回該130畝土地使用權(quán)。

針對(duì)該市國(guó)土資源局無(wú)償收回土地的決定，A公司該如何維護(hù)自己的土地權(quán)益？

【實(shí)務(wù)評(píng)析】

    本案主要涉及三個(gè)方面的問(wèn)題：一是閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；二是閑置土地的認(rèn)定程序；三是閑置土地的處置方式。

一、關(guān)于閑置土地的概念與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)土資源部53號(hào)令《閑置土地處置辦法》明確：“本辦法所稱閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。”可見， 53號(hào)令實(shí)際上把閑置土地區(qū)分為兩大類，一是未按規(guī)定時(shí)間動(dòng)工開發(fā)建設(shè)滿一年以上的，即通常意義上的閑置土地；二是已經(jīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，但未達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積三分之一或總投資25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的，也可認(rèn)定為閑置土地，即擴(kuò)展認(rèn)定的閑置土地。同時(shí)，53號(hào)令專門在附則中對(duì)“動(dòng)工開發(fā)”和“已投資額、總投資額”作出了進(jìn)一步的解釋：“動(dòng)工開發(fā)”為依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一；“已投資額、總投資額”均不含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國(guó)家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。

綜上，可將閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)歸納為以下兩類：一是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書，并取得施工許可證，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定或者規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年，沒(méi)有進(jìn)行挖基作業(yè)，或者挖基作業(yè)并未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的；二是已動(dòng)工開發(fā)進(jìn)行挖基作業(yè)和建設(shè)，但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一，中止開發(fā)建設(shè)滿一年，或已動(dòng)工建設(shè)單投資額不足總投資額百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的。

本案中該宗土地中二期130畝用地進(jìn)行了部分基樁作業(yè)后因資金問(wèn)題而停工，至2018年5月中止開發(fā)建設(shè)時(shí)間確實(shí)超過(guò)兩年，但該宗地面積為200畝，A公司在取得該宗地土地后，2015年10月開工建設(shè)，至2016年5月已完成了其中70畝土地上的建設(shè)施工，剩余130畝二期用地也在2016年3月開工建設(shè)，完成部分基礎(chǔ)樁建設(shè)。因此，A公司在出讓合同約定的時(shí)間內(nèi)動(dòng)工建設(shè)，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積超過(guò)了三分之一，按照53號(hào)令第二條的規(guī)定，該宗土地不屬于閑置土地，該市國(guó)土資源局對(duì)該宗土地屬于閑置土地的認(rèn)定是錯(cuò)誤的。

 二、關(guān)于閑置土地的調(diào)查認(rèn)定程序

 53號(hào)令規(guī)定的閑置土地認(rèn)定處置程序大體可以歸納為：第一步，調(diào)查核查。市、縣國(guó)土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實(shí)，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》；第二步，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說(shuō)明等材料；第三步，經(jīng)調(diào)查核實(shí)構(gòu)成閑置土地的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》；第四步，市、縣國(guó)土資源主管部門通過(guò)門戶網(wǎng)站等向社會(huì)公開閑置土地的位置、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開閑置原因，并書面告知有關(guān)政府或者政府部門；第五步，處置利用，因政府原因?qū)е麻e置的，或?qū)儆?3號(hào)令第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，由市、縣國(guó)土資源主管部門與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行協(xié)商；其他非因政府原因?qū)е麻e置的，應(yīng)繳納閑置費(fèi)或收回土地。市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》或者《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》；第六步，變更登記，閑置土地依法處置后土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)地現(xiàn)狀在當(dāng)年土地變更調(diào)查中進(jìn)行變更，并依照有關(guān)規(guī)定辦理土地變更登記。

本案中該市國(guó)土資源局在閑置土地處置認(rèn)定的程序方面存在問(wèn)題，沒(méi)有下達(dá)《閑置土地調(diào)查通知書》，也沒(méi)有下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》，而直接作出了收回土地使用權(quán)的決定，在處置程序上不符合53號(hào)令規(guī)定。

三、關(guān)于閑置土地的處置方式

53號(hào)令第二條把閑置土地劃分為兩種情形：一是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)有償使用合同或者劃撥決定書約定的動(dòng)工期限滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地;二是已動(dòng)工開發(fā)但投資額不足總投資額的25%或者已動(dòng)工面積不足應(yīng)動(dòng)工面積1/3，中止建設(shè)滿一年的，也可認(rèn)定為閑置土地。第二類實(shí)際上屬于擴(kuò)展了閑置土地概念，因此53號(hào)令在對(duì)這兩種閑置土地規(guī)定的處置方式上也明顯不同。

對(duì)于第一種情形的閑置土地處置，53號(hào)令第十四條規(guī)定，除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。簡(jiǎn)單說(shuō)就是除了因不可抗力或者政府及政府有關(guān)部門的原因?qū)е碌囊酝猓瑵M一年的要繳土地閑置費(fèi)，滿兩年的要無(wú)償收回。

對(duì)于第二種情形的閑置土地，不適用征收閑置費(fèi)和無(wú)償收回土地的規(guī)定，53號(hào)令第十二條規(guī)定：因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年；（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。簡(jiǎn)單說(shuō)，對(duì)于此類閑置土地主要是與土地使用權(quán)人協(xié)商，依照《閑置土地處置辦法》第十二條的規(guī)定，采取延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件、由政府安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置，促進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地有效利用。

本案中，該宗地已經(jīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，開發(fā)建設(shè)面積已超過(guò)三分之一，明顯不屬于閑置土地；退一步講已經(jīng)動(dòng)工的土地，即使閑置也只能屬于動(dòng)工開發(fā)后中止建設(shè)類閑置，按照53號(hào)令第十二條規(guī)定，只能通過(guò)協(xié)商采用采取延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件、由政府安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置，而不能采取無(wú)償收回土地使用權(quán)的方式處置。

綜上所述，該宗土地不屬于閑置土地，該市國(guó)土資源局在閑置土地認(rèn)定、認(rèn)定處置程序和處置方式上都存在明顯錯(cuò)誤，A公司應(yīng)當(dāng)要求該市國(guó)土資源局糾正錯(cuò)誤，撤銷或收回錯(cuò)誤的《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。市國(guó)土資源局不自行糾正的，A公司可向該市人民政府或上一級(jí)國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議要求撤銷該市國(guó)土資源局的《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》；也可直接向土地所在地人民法院提起行政訴訟，要求該市國(guó)土資源局撤銷《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。