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摘要：中國特色社會主義進入新時代，對做好應急管理工作提出了新要求。不斷加強和解決好應急預案管理存在的薄弱環節和不適應現象，對于提升應急管理工作水平，增強抵御事故災難能力，提升社會安全保障具有極其重要的作用。 中國特色社會主義進入新時代，對做好應急管理工作提出了新要求。站在新的歷史起點上，加強應急管理工作是保障人民群眾生命財產安全，促進社會和諧穩定，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。應急預案作為突發事件應急管理“一案三制”的重要內容，應急管理工作的重要抓手，其貫穿于突發事件預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建的全過程。應急預案是否管用、適用，關系應急管理工作的整體發展方向，直接反映著我們對突發事件的防范應對能力。不斷加強和解決好應急預案管理存在的薄弱環節和不適應現象，對于提升應急管理工作水平，增強抵御事故災難能力，提升社會安全保障具有極其重要的作用。這就特別需要應急預案管理者加強理論研究和總結思考，不斷改進預案管理方法，增強應急預案的針對性、實用性和操作性。 1 應急預案管理中存在的主要問題 近年來，我市應急預案體系建設取得長足發展，各類應急預案總量近4千件，并在歷次重大突發事件應對工作中發揮了積極作用。但在推進應急預案體系建設過程中，仍然存在“想的比做的多”的矛盾，理論與現實需要存在差距，應急預案“說起來重要，做起來次要”的情況比較常見。 1.1 對應急預案的重要性認識不足 在新時代社會經濟轉型發展的壓力下，各級突發事件風險管理意識不斷提高，但對應急預案“平時牽引應急準備、戰時指導應急救援”重要作用理解不足，應急預案的功能定位不準，防范措施不系統，主體作用發揮不明顯。特別是一些基層單位只滿足“有”、不實踐“用”，只要“量”、不要“質”，甚至還存在預案“無用論”的思想，工作被動，導致預案束之高閣，形同虛設。 1.2 應急預案體系建設不平衡 由于突發事件涉及面廣點多，各行業管理體制相對條塊化，以至于應急預案體系在橫向上缺乏有機融合，各主管部門“各自為政”，未形成聯動協調的有機整體；縱向上各層級應急預案之間還存在更新不同步，界定不清晰，銜接不夠緊密的情況，有的機械套搬，還仍存在“上下一般粗、左右一般平”的問題，預案體系“頭重腳輕”情況仍然突出。 1.3 應急預案編制忽視情景構建 應急預案編制程序不夠規范，編制過程缺乏風險隱患評估、應急能力評估和情景演練等環節，持續反饋和改進機制未形成。應急預案制定準備不充分，專業培訓不足，調查研究不夠，編制出的應急預案缺乏預見性、系統性，特別對一些小概率事件及其演變未提出響應措施。 1.4 預案演練程式化程度較高 預案演練過于依賴腳本，重“演”輕“練”特點明顯。演練進行時搶險模擬環境不夠真實，過程壓力不足，能力展示大于預案應用，演練實際效果有待提高。演練結束后缺乏有效評估總結、問題反饋，未能將演練成果融入到預案修編中，持續優化預案，降低了應急預案的操作性。 1.5 預案編制保障有待提高 應急預案建設和演練經費有限，物資儲備、應急隊伍建設、技術裝備還有待提高。應急管理培訓不夠，專業人才缺乏，組織保障不足，宣教脫節。預案編制中對隱患源和應急能力評估缺乏專業規劃，應急演練組織缺少專業指導，落實到行動上往往出現折扣。 2 做好應急預案管理需要解決的幾個問題 2.1 應急預案的功能定位問題 應急預案最基本的功能是未雨綢繆、防患于未然。要解決這個問題，一是要轉變理念，把應急管理的重點放在應急準備上，樹立“有備無患、無備必有大患”的觀念，堅決克服重處置、輕準備的思想，超前預警防范，加強應對準備。二是重視規范。各級各主管部門要依據法律法規，建立健全應急預案編制、管理、演練、應用等環節的指導性文件，不斷規范應急預案管理工作。三是具有前瞻性。深入研究分析突發事件的發生機理、影響范圍和發展規律，對可能發生的各種情況，制定科學有效的行動措施，為處置突發事件提供準確有效的程序和依據。 2.2 建立科學完備的應急預案體系問題 建立科學的應急預案體系是做好應急預案管理的重要保證，也是解決應急預案銜接性問題的關鍵。必須從體系性質的角度，整體考量應急預案的聯動能力，理順不同層級、不同類別應急預案的關系，確保應急預案管理的企業主體責任、政府屬地責任和行業監管責任的落實，延長執行鏈條，形成應急工作合力，增強各部門、各環節之間的工作銜接。保持相關預案之間目標統一，措施互補，克服“上下一般粗、左右一般平”的現象。 2.3 規范應急預案編制問題 嚴格按程序編制應急預案是提高針對性和實用性的前提保證。要立足現有資源，基于風險特點，充分調查研究，對可能發生的各種突發事件情況，提出相應的應對方案。要堅持誰用誰編，有繁有簡的原則，在現有應急能力的基礎上，充分考慮應急預案的合法性、規范性、協調性、參與性和實用性等因素，切實把握好組織機構，響應分級、處置措施、保障措施等關鍵內容，從根本上解決應急預案“閉門造車”、內容雷同等問題，提高應急預案的質量，形成規范統一、相互銜接的完整體系。 2.4 實現應急預案的閉環管理問題 應急預案的閉環管理是發揮應急預案的核心作用的重要舉措。應急預案的閉環管理包括調研準備、編制、實施、評估、改進等環節。建議把預案培訓和演練也納入應急預案管理的重要內容，彌補可變情景“超前想象力”的空白，增強各部門、各環節之間的協同聯動，提高預案的實用性。并根據演練和實踐評估結果，特別要汲取事故處置救援中的經驗教訓，及時修訂完善應急預案，建立持續改進機制，推動應急預案好用、會用、管用。 2.5 做好應急預案演練問題 應急預案演練是增強應急預案實用性的必要途徑，也是提高應急隊伍處突能力、保障群眾生命財產安全的重要手段。必須充分認識演練的重要意義，制訂科學、合理、完善的應急演練計劃，定期組織開展演練。演練方案要基于應急預案、隊伍物資現況，重視過程基礎信息搜集、變化趨勢綜合判斷，有側重的開展。對已經制定的應急預案，必須定期進行實戰演練，檢驗預案的實用性。 3 加強應急預案管理的幾點建議 3.1 加強“情景設計”管理，突出針對性 情景設計要遵循應急預案的差異化原則，按照預案類別，結合不同地域和行業實際，做好重要目標物、重大危險源、危險區域和重大活動保障的分析評估，摸清隊伍、物資、技術裝備等資源狀況，客觀有效評估突發事件應對能力，科學設置風險場景，確立符合實際的風險參數與臨界情況，合理確定分級標準，科學制定措施，推演演化過程，形成“情境—任務—能力”的應急預案編制模式，明確事前、事發、事中、事后各個環節由誰來做、怎樣做、何時做，做到職責清晰、簡明扼要，好記管用。同時應對預防準備方面的人力、物力、財力做出具體規定，明確職責要求，保障預案的執行力度。 3.2 加強動態管理，突出時效性 應急預案的生命力來自于不斷的自我改進與完善，其管理也是一個持續改進的動態過程，主要涉及起草編制、實戰演練、評估修訂、組織實施和備案審核等環節。要通過制定規范，對預案的立項、起草、審批、印發、發布等作出細化規定，完善應急預案編制程序、質量控制、審查備案、宣傳培訓和責任追究等功能要求。在編制環節，要對突發事件分門別類，按需出發，對現有專項和部門應急預案的附件進行擴充，將可能涉及的應急物資和救援隊伍與應急預案關聯，作為預案附件及時更新， 并嚴格預案的審批備案管理，設置必要的前置程序，提高可操作性。在應急演練和事故處置救援后，要反思總結經驗，研究應急預案存在的短板，持續反饋問題，提出改進措施，不斷改進優化。 3.3 加強演練管理，突出檢驗性 要把應急演練作為檢驗應急預案的重要手段，兼顧“高概率事件”和“低概率事件”，注重準備過程，提高逼真性與實戰性。“演”要突出救援過程、物資準備、現場氛圍、裝備使用、工作分組等，以求行動上的協調開展，隊伍群眾有效參與；“練”要突出現場指揮、信息報送、技能運用、應急響應、部門協作等突發事件處置邏輯的合理適用。要豐富演練開展形式，比如現場指揮體系演練、指揮部應急演練、隊伍技能演練、物資保障演練、事故桌面推演等，有側重地開展不同類型演練活動，并積極探索無腳本演練方式，加強對隊伍響應、疏散撤離等定量指標的考核和檢查，提升演練的真實度，從不同的重點完善預警調度機制，通過演練，真正起到鍛煉隊伍、檢驗預案、磨合機制和教育群眾的作用，有效提高應急處突防范能力。 3.4 加強認知管理，突出普及性 要做好應急預案的培訓宣傳，相關應急預案涉及單位和人員都應掌握預案從哪里來、是什么、怎么分、做什么、有什么的問題，明晰各自職責，知曉保障措施，熟悉預案內容和操作程序。要加強輿論引導，通過新聞報道、制作宣傳片、發放資料等，提高群眾對應急預案知曉率，強化危機思想認識，積極參與突發事件的應對和處置工作。要動員社會力量積極配合，廣泛參與演練活動，普及應急避險和自救互救知識與技能。要加強校園、企事業單位崗位培訓，特別是高危行業從業人員崗前教育培訓，提高安全操作和依照預案應對和處置突發事件的能力。 3.5 加強數字預案管理，突出運用性 結合互聯網+政務工作，大力推進應急管理平臺系統的實踐應用，利用系統信息化手段，將固化、不周延的文本應急預案進行模塊化拆分，轉化為更加靈活、模塊化的數字預案，簡化部門職責、響應措施和應急響應等級等要素，并與相關的災害隱患、應急隊伍、物資設備信息相關聯，實現大數據環境下，應急預案分類查詢、突發事件預警預報，可視化處置流程管理等功能。根據實際處置情景需要，快速研判，綜合分析，生成針對問題的具體預案措施及響應建議，并提出優化后的輔助決策意見，在遇到各災種突發事件“碰頭”或者“疊加”時，充分發揮不同應急預案的特長，最大程度地提升應急處置效能。 |
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