對建設工程招投標中圍標串標問題的調查與思考

靈臺縣公管辦

2016年6月28日

串標是指投標人之間相互串通或投標人與招標人之間相互串通謀取中標的行為，圍標是指投標人之間串通以抬高或壓低投標報價獲取中標的行為。從概念的外延上看，圍標是串標的一部分。圍標串標直接損害了招標人和其他投標人的合法權益，導致公共投資流失，是一種嚴重的違法行為。招投標制度確立和推廣實施以來，圍標串標問題在工程項目招投標和政府采購招標中長期存在。我縣交易中心自今年元月份開展招投標工作以來，也面臨這一棘手問題。

一、圍標串標行為的危害性

招標的目的在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，圍標串標行為一旦介入其中，就從根本上改變了招投標的本質和積極意義。由于圍標串標是通過限制競爭來謀取超額利潤的，因此，它不僅損害了招標者的利益，而且還妨礙了市場競爭機制應有功能的發(fā)揮，直接傷害了其它投標人的合法權益。

（一）擾亂了正常的招投標秩序。圍標串標行為妨礙了競爭機制應有功能的充分發(fā)揮，使中標結果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而將其他有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外，不僅破壞了招投標市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴重影響了招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了其他投標人的合法權益。

（二）加大了招標人的成本。當招標價格沒有設置限高價（門檻價）而又不采取最低價中標時，圍標串標常常會導致中標價超出正常范圍，因為參與圍標串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。

（三）工程質量缺乏保證。參與圍標串標的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內部管理，他們編制投標文件和組織施工，其著眼點以價格為主，追求利益最大化，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。

　　（四）容易滋生腐敗行為。如果圍標串標行為有招標人或招標機構工作人員參與，在串標前或成功后極有可能有利益上的來往，出現(xiàn)行賄受賄現(xiàn)象。

二、圍標串標的表現(xiàn)形式與特征

（一）圍標串標的表現(xiàn)形式

圍標串標主要有兩種方式，一種是投標人之間的串通，另一種是投標人和招標人之間的串通。對于不具備招評標能力的招標人來說，他必須委托招標代理機構來進行招投標工作，這時就增加了招標代理機構。招標代理機構是依法成立的具備相應資質的中介機構，他是連接招標人和投標人的橋梁，為招標人和投標人提供服務。他應本著實事求是的原則，真實反應業(yè)主的需求，按照招標文件的要求接受投標人的報名，對投標人的資質等進行審查。但由于利益的驅使，招標代理機構也可能會和投標企業(yè)串通，共同損害業(yè)主的利益。

1.投標人之間的串通。投標人之間的串通是指幾個投標人聯(lián)合起來，共同抬高或者壓低投標報價，謀取中標，損害招標人和其他投標人的利益，這種串標即為圍標。如果所有投標企業(yè)都是圍標中的一份子，則叫完全圍標；如果報名企業(yè)有一部分參與圍標，一部分未參與，則稱為不完全圍標。圍標一般有一個發(fā)起人，稱為圍標人，其他的則叫陪標人。圍標行為一般有三種表現(xiàn)形式：一是一家投標單位為增大中標幾率，邀請其他施工企業(yè)“陪標”以增大自己的中標幾率，邀請的“陪標”單位越多，中標的幾率越大。中標后會給其他陪標單位一定的好處費。二是幾家投標單位互相聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的“串標同盟”，輪流坐莊，以達到排擠其他投標人，控制中標價格和中標結果的目的，然后按照事先約定分利。三是個別項目經理和社會閑散人員同時掛靠若干家投標單位投標，表面上是幾家施工單位在參加投標，實際上是一人在背后操縱。最后無論那一家中標，實質上都是一家中標，招標投標形同虛設。

2.招標人和投標人之間的串通。招標人與投標人之間的串通實質就是內定中標人，說的簡單一點，就是在項目剛開始的時候，中標單位就已經定了。整個招投標過程實際上就是中標單位和招標人之間的溝通過程，其他的投標人則蒙在鼓里，做著一件毫無結果的事情。內定中標單位是招標人收受了中標單位的好處，然后讓其中標，實際上損害了國家的利益。招標人為了讓心儀的單位中標，會故意抬高或者壓低門檻。比如一個工程的房屋建筑施工總承包資質只需要二級，但由于內定的單位是一級，于是招標人故意將資質調整為一級，這樣二級資質的企業(yè)就進不來，減少了一部分競爭。另外，招標人內定了中標單位后，會千方百計防止其他企業(yè)進來，會為內定的中標單位設計量身定做招標文件，而其他企業(yè)則不符合招標文件的要求，結果就進不來。

（二）圍標串標的表現(xiàn)特征

目前針對串標、圍標、陪標等不正當競爭行為的最大困惑就是認定困難。令監(jiān)管部門無奈的是，許多時候只能從邏輯或表象上推測是圍標串標，卻無法有確鑿證據(jù)進行認定，法律法規(guī)也沒有認定標準。串標、圍標、陪標行為 “形式”五花八門，“手段”隱蔽，讓人防不勝防。圍標串標行為通常表現(xiàn)出以下幾種特征：

1.通過審查的多，實際投標的少。招標公告發(fā)布后，常常有許多投標單位前來報名并通過了資格審查。然而，投標人之間相互做工作，一些資格審查通過的投標人或不購買招標文件放棄投標，或購買了招標文件而不參與后續(xù)投標，甚至有的則在開標前退出投標。

2.投標文件雷同。一是投標文件多處雷同、施工方案如出一轍。技術標大多從施工規(guī)范中照抄過來，只求面面俱到，基本無針對性。二是投標報價中各分項報價不合理，又無合理的解釋；或者其中數(shù)項報價雷同，又提供不出計算依據(jù)；或者數(shù)項子目錄單價完全相同，又提供不出合理的單價組成；或者主要材料設備價格極其相近；或者沒有成本分析，擅調擅壓；或者技術標雷同等。三是標書的裝訂形式、字體、圖表、格式、厚薄等相類似甚至相同。

3.故意制造無效投標或者廢標。無效投標的發(fā)生有時并非投標人粗心所致，而是故意而為：或法人代表未簽字，或投標文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復計價等，只有一家或者少數(shù)幾家作出了實質性響應。甚至多數(shù)投標人的技術參數(shù)和質量檔次不是太高就是太低，只有其中少數(shù)幾個甚至一個符合招標人的實際需要。

三、圍標串標現(xiàn)象存在的主要原因

（一）法律法規(guī)不盡完善。從法制環(huán)境看，雖然我國的法律體系日臻完善，但不配套、不細致、不嚴謹的問題也不可否認，給不法行為提供了可乘之機。如《招標投標法》第53條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法，但規(guī)定不具體，人為掌握的空間大；處罰對象從規(guī)定上分析應是所有參與串通投標的單位，但現(xiàn)實操作中，發(fā)現(xiàn)串標，往往只對中標者進行處罰。又如，規(guī)定“情節(jié)嚴重的，取消其一至二年的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”。但何為“情節(jié)嚴重”又沒有具體規(guī)定。與法規(guī)不完善相對應的，就是執(zhí)法的力度，政出多門，監(jiān)管不力。各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)都分別制定了一些規(guī)章，但這些行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子。在招標監(jiān)管中，往往是參與的部門多，但職責不明，主次不清，好多流于形式。監(jiān)督部門監(jiān)管角度各不相同，沒有明確分工，參加人員有時因為工作原因由單位臨時指派，起到的作用并不明顯，最終就可能是大家都負責又都不負責，容易使監(jiān)督流于形式。

（二）違規(guī)成本過低。《招標投標法》對投標單位和直接責任人違規(guī)的罰金數(shù)額規(guī)定較小，其違規(guī)違法成本遠小于違規(guī)所得。《政府采購法》第72條、77條及《招標投標法》第53條規(guī)定的對串標人的處罰主要都是經濟處罰，刑事責任的追究應依據(jù)《刑法》的相關規(guī)定。根據(jù)《刑法》第223條規(guī)定，投標人相互串通投標報價，損害招標人或其他投標人利益，情節(jié)嚴重的，最多也只能處以3年有期徒刑或處罰金。

　　（三）社會環(huán)境誠信缺失。圍標串標行為之所以存在，與社會誠信的缺失也是密不可分的。串標企業(yè)往往內部管理落后，注重短期行為，追求利益最大化，（尤其是建筑和交通工程，包工頭大多不懂工程，只是靠掛靠企業(yè)攬到工程投標），而不注重企業(yè)管理和長期效益，忽視誠信建設。加之對失信現(xiàn)象目前建立的有效預防和懲戒體系還不健全，出于地方保護等各種原因對串標企業(yè)列入黑名單進行曝光的很少，多數(shù)僅僅是經濟處罰，沒收投標保證金而已，因此，一些企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

　　（四）招標操作不夠科學。招標方案存在漏洞，資質審查不嚴格，評標辦法不細致、不科學等，都會導致圍標串標行為的發(fā)生。主要有兩種情況。一種是制作標書不嚴謹，造成漏洞；還有一種是主觀為之，比如招標人與投標人對工程或產品設置排他性條款，或者招標人對復雜的招標項目直接委托投標人設計，招標人原封不動地采用了設計方案等都容易出現(xiàn)上述問題。

（五）調查取證困難。由于認定圍標、串標事實所需要的證據(jù)較難收集，無論是《刑法》還是《行政法》對這種違法犯罪事實的認定，都以事實清楚、證據(jù)確鑿作為前提；加之圍標、串標行為手段都比較隱蔽，招投標監(jiān)督管理機構沒有執(zhí)法權，所以，若圍標串標者之間不發(fā)生內訌，調查取證就十分困難。

四、遏制圍標串標行為的對策與建議

圍標串標問題長期存在的原因是多方面的，有客觀方面的因素，但我們認為最主要的還是我們監(jiān)管各方工作不到位、配合不緊密造成的，如何遏制工程建設招投標領域圍標串標、借資質掛靠行為，經過座談討論和分析研究，我們提出如下對策和建議：

（一）加強標前控制，突出掛靠預防。一是嚴格交易文件審核,行業(yè)主管部門要切實加強對招標公告、招標文件等資料的審查，防止人為抬高或降低資質、以不合理條件限制或排斥潛在投標人參與投標以及評分規(guī)則設置不科學、不合理等問題的發(fā)生，推行專審人員負責制，以提高標前監(jiān)管質量。二是嚴格投標人資格審查，招標人必須按照招標文件規(guī)定的具體要求對投標人提供的資格審查資料逐一進行審查，房建、市政工程，行業(yè)主管部門要嚴把項目經理開屏關，審查《項目經理刷卡表》，嚴禁項目經理在屏蔽期內繼續(xù)參與投標；其它工程由縣交易中心進行審查把關，杜絕項目經理在上一工程施工期內參與下一工程投標報名。三是加強對招投標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，對標前有關情況進行數(shù)據(jù)應用分析，找出“中標專業(yè)戶”與“陪標專業(yè)戶”，對其進行正面約談告誡，禁止其參與圍標串標行為。

（二）增強標中審查，注重操作細則。一要強化標書審查，切實規(guī)范標書編制，從源頭上最大限度防治圍標串標行為。二要嚴把資格審查關，對一定規(guī)模的項目，要求投標企業(yè)的法人或項目負責人親自到場，進行身份認證。三要嚴把造價審查關，招標文件發(fā)布后，采用造價校標、專家審核、機構評審等方式對招標控制價及浮動幅度進行審核確定，防止造價虛高。四要嚴把專家評標關，不斷提高評標專家整體素質和評標質量，評標過程應根據(jù)招標項目規(guī)模大小、施工難易程度、專業(yè)要求等情況科學選用評標辦法，合理設置評審要素。

（三）強化標后監(jiān)管，加強部門協(xié)作。一是加強標后聯(lián)合巡查，縣公管辦、行業(yè)主管部門要開展聯(lián)合檢查，并將結果報紀檢監(jiān)察部門接受監(jiān)督，避免單部門處罰時人情因素的干擾。二是加強合同備案管理，中標單位必須在規(guī)定時間與招標人訂立書面合同，并在7日內將合同報有關部門備案，同時在全省招投標電子服務系統(tǒng)屏蔽中標單位項目經理及“六大員”名單。三是推行項目約談制度，縣建管局要會同行業(yè)主管部門和招標單位對中標單位的法人代表進行集體約談，要求其不得出借資質、不得轉包、違法分包等，從項目進場交易、施工過程、一直到工程驗收進行全程監(jiān)管。四是嚴格項目完成后審計制度，使中標價和決算價在政策法規(guī)允許的范圍之內。

（四）加強中介機構管理。一要切實加強對招標代理機構的培訓和管理，不斷規(guī)范從業(yè)人員行為，提高工作水平與人員素質。二要積極引入競爭機制確定代理機構，探索推行項目業(yè)主單位在代理機構備選庫中隨機抽取三家代理機構擇優(yōu)選取，切實提高中介機構代理質量。三要強化質量考評，優(yōu)化考核評定辦法，年終對綜合考評排名靠前的招標代理機構予以表彰獎勵，對排名后幾位的招標代理機構進行淘汰清退。

（五）建設電子招投標平臺。一是按照省、市安排，積極推行電子化招投標，取消報名及現(xiàn)場發(fā)售招標文件，實行資料網(wǎng)上下載，最大限度地保護潛在投標人的信息，使招投標相關各方無法獲得投標人信息，減少圍標、串標的機會，同時降低招投標成本，有效減輕招投標各方的費用負擔。二是逐步推進公共資源交易電子服務平臺建設，實行網(wǎng)上投標、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上開標，異地抽取評委、異地遠程評標等，使整個系統(tǒng)封閉運行，保證交易的公正和監(jiān)管的可靠，防止人為干擾和圍標串標。

（六）推進誠信體系建設。要逐步建立招標人、投標人、招標代理機構三方的信譽體系，建立誠信檔案，完善誠信評價標準。對投標人、招標代理機構圍標串標的行為一經查實，除在一定范圍內進行通報曝光外，還要禁止其在一定時期內參加政府投資項目和重點工程建設項目的招投標活動。