【實務】市場監管案件核查的實施要點&注意事項

市場監督管理部門實施核查的法律依據

《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》（國家市場監督管理總局令第2號，以下簡稱2號令）第十七條規定：“市場監督管理部門對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發現的違法行為線索，應當自發現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規、規章另有規定的除外”。

核查的證據效力

2號令第二十條第二款規定：“立案前核查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料，可以作為案件的證據使用。”

在2號令當中另外一處使用“監督檢查”字樣是在第十七條：“市場監督管理部門對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送…”。

這兩處“監督檢查”放在一起就可以很清楚地表明，2號令的“監督檢查”是市場監督管理部門依職權開展行政調查的一種，2號令所描述的監督檢查專指立案前的各種專項檢查、雙隨機等，且從時間上看，僅限于核查前特定時段的行政調查。

對于立案后調查取得的證據材料作為案件證據使用我們已經諳熟于心，那么2號令第二十條第二款描述的“立案前核查或者監督檢查程中依法取得的證據材料”以及該條第三款描述的“對于移送的案件，移送機關依職權調查收集的證據材料”，都屬于明確可以作為案件證據使用的特別情形。

筆者認為，核查階段及核查前依職權的監督檢查過程中，依法收集證據的調查行為，只要其屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條羅列的證據類型，都可以作為案件證據使用。

核查中應該重點把握的三項要點

（一）嚴格把握核查的時限要求

按照2號令第十七條規定：“…應當自發現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規、規章另有規定的除外。”

首先，核查的時限是15+15個工作日，而非自然日。按照2號令第七十二條規定：“ 期間以時、日、月計算，期間開始的時或者日不計算在內。期間不包括在途時間。期間屆滿的最后一日為法定節假日的，以法定節假日后的第一日為期間屆滿的日期。”

很明顯，發現線索或者收到材料的當天不計入時限計算，而且每五個工作日就有一個周六和周日的非工作日，所以即使不考慮其他法定節假日，那么如果經過負責人批準的15+15個工作日，核查的最長期限有42個自然日，執法人員應該充分利用將近一個半月的時間依法開展核查。

不僅如此，特殊情況下的近一個半月還可能延長。

2號令第十七條第二款規定：“檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規定期限。”也就是說發現線索或者收到材料，如果涉及檢測、檢驗、檢疫、鑒定的，所需的時間不計算入核查的15+15個工作日。在案件實際調查過程中，如上述遇到需要以檢測、檢驗、檢疫、鑒定結果決定是否立案的情形，執法人員可以從容地在核查階段就拿到相關的檢測、檢驗、檢疫、鑒定結果，而不必等到立案以后。

例如：《中華人民共和國藥品管理法實施條例》第五十五條規定：“藥品監督管理部門依法對有證據證明可能危害人體健康的藥品及其有關證據材料采取查封、扣押的行政強制措施的，應當自采取行政強制措施之日起7日內作出是否立案的決定;需要檢驗的，應當自檢驗報告書發出之日起15日內作出是否立案的決定;不符合立案條件的，應當解除行政強制措施;需要暫停銷售和使用的，應當由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門作出決定。”可以看出，《中華人民共和國藥品管理法實施條例》與2號令中對核查期限的延長有一致的表述。因此，執法人員可以充分利用核查階段的檢測、檢驗、檢疫、鑒定的事項，這樣做一方面可以讓立案后的調查時間更加充裕，另一方面還可以在核查階段以檢測、檢驗、檢疫、鑒定結論排除可能無需立案的情形。

其次，2號令第十七條規定的是“市場監督部門”，而不是承辦機構。市場監督管理部門發現線索或者收到材料，都是以執法機關的名義，而不是內設的機構。以承擔核查工作的內設機構收到材料為時間起點，雖然看上去確實與具體操作的實際相符合，但內設機構的文件、材料流轉都是以內設機構所在機關的名義對外。無論任何一個內設機構發現線索或者收到材料，都是以其所在的市場監督部門這個機關為法律上的主體，假若這里的登記時間是以內設機構為準，那么任何一個審批或者流轉環節的時間都將無法掌控，2號令規定的15+15的時限也將沒有任何意義。

因此上述15+15個工作日的最長近一個半月的時限，其實也充分考慮了內設機構流轉需要的時間。雖然2號令第十七條只是規定，發現線索或者收到材料內的15+15個工作日內決定是否立案，但是按照行政效率原則，市場監督管理部門應當在發現線索或者收到材料后，第一時間經承辦機構負責人批準對線索開展核查。核查的時間段，是從本機關發現線索或者收到材料，到報批決定是否立案。哪怕承辦核查的機構沒有馬上開始核查，或者沒有從本機關的其他機構接受到相關線索，時限的計算也已經開始。

第三，按照2號令第十七條的規定，市場監督管理部門依據監督檢查職權開展的檢查，包括雙隨機在內的各種專項檢查，有可能發現違法線索，也有可能沒有發現違法線索，該監督檢查行為不屬于核查。在監督檢查中發現違法線索后，此時應當啟動核查程序，核查期限開始計算。對于通過投訴、舉報、其它部門移送、上級交辦等途徑發現的違法行為線索，自收到材料之日起，開始計算核查期限。

綜上，筆者認為線索登記的時間點應該是市場監督管理機關發現線索或者收到材料的時間，而非內設機構接到其他機構發現線索或者收到材料的時間。

（二） 準確把握核查的邊界和目的

原工商總局的《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（原總局28號令）第十八條規定：“立案應當填寫立案審批表，同時附上相關材料（投訴材料、申訴材料、舉報材料、上級機關交辦或者有關部門移送的材料、當事人提供的材料、監督檢查報告、已核查獲取的證據等），由縣級以上工商行政管理機關負責人批準，辦案機構負責人指定兩名以上辦案人員負責調查處理。”

該條是對立案的要求，對監督檢查發現線索類型的立案，除了監督檢查獲取的證據材料，還需要同時提交“監督檢查報告”。

這也印證了監督檢查只是發現違法行為線索，這個監督檢查報告是對監督檢查過程和獲得證據的分析，報告本身就是從監督檢查發現違法行為線索的核查過程。

而現行的2號令第十七條明確將立案前的監督檢查作為發現違法行為線索的手段和途徑（沒有對相關材料進行明確羅列，也不再要求提交監督檢查報告），與核查相對分列。

市場監管總局的執法意見和基層機構設置，都在推行執法力量下沉。有些地方是局隊合一模式，即業務科室負責日常監管、執法稽查機構負責執法辦案。但是無論是采用哪一種模式，監管和執法還是相對分開。

加上“雙隨機”抽查的全員參與監督檢查的情況，實際工作中監督檢查發現違法行為線索與辦理案件分別由同一個機關的兩個不同的內設機構承擔的現象很普遍。甚至在個別地區開展集中執法改革，統一設立行政執法局，更是出現日常監督與執法辦案由兩個不同機關行使的現象，也與上述監督檢查與核查相對分列符合。

國家局的《市場監督管理行政處罰文書格式范本》使用指南規定：“登記時間是辦案機構發現違法行為線索或者收到投訴、舉報材料后，登記人員進行登記的時間。”

筆者認為，這一規定并未充分考慮依職權開展監督檢查發現違法行為線索時，進行監督檢查和開展核查、辦理案件分別屬于不同的機構、甚至不同機關的情形，也沒有考慮收到投訴、舉報材料后，材料在市場監督管機關內部流轉的情形。

筆者認為，核查的目的并非查清全部的事實和真相，只是圍繞違法行為線索是否需要立案這個階段目標開展。是否立案只是行政機關內部對程序的規范要求，將立案前的核查與之后的調查分離，并不會對當事人的權利義務造成實際影響。

（三）慎重把握核查結果以決定是否立案

目前來說，市場監督管理部門的立案，暫時沒有統一的標準。這里筆者試著給出“立案標準”，按照核查的結果判斷：1、有明確的違法嫌疑人；2、涉嫌違法行為屬于市場監督管理部門的職能；3、本機關對案件有管轄權；4、需要給與警告以上的處罰；5、沒有其他有權機關先于本機關立案；6、在法定追訴時效內；7、不屬于《行政處罰法》規定的“不滿十四周歲的人有違法行為的”或“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的”的情形；8、不符合行政處罰的簡易程序。

那么核查階段除了圍繞線索本身的違法性進行調查、走訪外，還應該了解相對人是否正在接受包括市場監督管理部門在內的其他機關調查，以排除2號令第十一條規定的“對當事人的同一違法行為，兩個以上市場監督管理部門都有管轄權的，由先立案的市場監督管理部門管轄”，以及違法行為可以由不同的執法機關調查處理的情形。

同時，對部分特殊案件，還應該通過企業信用公示系統查詢，或詢問相對人之前是否因為同類違法行為被處罰的記錄。例如：利用廣告作虛假宣傳，受過行政處罰兩次以上，又利用廣告作虛假宣傳的，就應該直接將案件線索移送司法機關，對其進行刑事調查。

筆者認為，市場監督管理部門在最長15+15個工作日的核查過程當中，如果確定符合或者不符合上述“立案標準”，就應當立即結束核查，報批決定是否立案，依法推進行政處理程序。

核查中還需要注意的其他事項

除了上述幾點之外，筆者認為執法人員在核查中還應該注意以下幾點：

（一）關于告知

對于接到線索、是否立案和處理結果等行政進程，2號令沒有規定相應的答復、回復和告知，但具體執行的法律法規或者規章有規定的，應當按照其規定及時作出相應的告知或回復。如《中華人民共和國廣告法》第五十三條“...接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴、舉報人。”如果地方規章或者上級市監部門、本機關的規范性文件規定了相應的告知，也應當按照其要求告知線索來源人或單位。近日，總局的《市場監督管理投訴與舉報處理辦法》（征求意見稿）對投訴舉報增設了相關告知義務，我們靜待辦法最終出臺。

（二）依法保障當事人權利

2號令第十八條第二款規定：“首次向當事人收集、調取證據的，應當告知其享有陳述權、申辯權以及申請回避的權利。”執法人員不能機械地認為在立案后才履行這些權利告知義務，如果核查階段的調查涉及收集、調取證據的對象是涉嫌違法的當事人的，執法人員也必須告知其享有陳述權、申辯權以及申請回避的權利，以保障當事人的權利，保證核查取得證據的效力和整個案件的程序合法。

（三）不予立案的線索的處置

市場監督管理部門對發現違法行為或接到線索作出立案或者不予立案的決定后，核查程序就此結束。但是，需要提醒執法人員的是，核查程序的結束并非意味著該線索的行政處理程序就此完全結束，作出是否立案的決定后還可能涉及相關線索的移送。尤其是作出不予立案決定的情形，承辦的機關可能還需要對不予立案的線索進行依法移送，以推進行政處理程序。

2號令中并無對作出不予立案決定后線索的后續處置規定，但在第十條、第十三條、第十六條分別規定了對案件的移送，在實務操作中如在核查后作出不予立案決定的，對于沒有進入立案調查程序的線索，執法人員也應該按照具體法律法規規章的規定對涉嫌違法的線索進行移送，同時依法依規告知線索來源人或者單位。