市縣國土空間總體規劃編制思路探索

基于保護和發展兩大視角，以資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價為基礎，聚焦全域生態、農業和城鎮空間，優化生態空間、城鄉開發利用和歷史文化保護三大格局，統籌陸與海、建設與非建設空間、城與鄉三大關系，實現生態共治、功能互動、產業聯動、交通聯通和設施均等，構建人地和諧的全域空間格局。

圖 1人地和諧空間格局構建總體思路示意圖

“雙評價”（即資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價）是國土空間規劃編制的前提和基礎，也是國土空間規劃編制過程中系列研究分析的重要組成部分。“雙評價”體現出四大特征：一是資源環境承載能力是一定國土空間內自然資源、環境容量和生態服務功能對人類活動的綜合承載水平，重點評價的是自然要素，側重資源環境本底，國土空間開發適宜性是在自然資源承載力評價基礎上進一步結合地理區位和整體性特征評價國土空間進行城鎮建設、農業生產等不同開發保護利用方式的適宜程度，側重功能指向。二是陸海一體，海洋評價指標與陸地評價指標融為一體。三是評價結果不求絕對大小，只評價相對強弱，不是計算承載容量，而是評價承載能力；也不是計算適宜規模，而是評價適宜程度。四是根據規劃編制需要，可補充相關內容進行情景分析，研判地區資源環境稟賦特點、問題與風險，識別未來國土開發利用潛力空間，為后續規劃應用提供支撐。

1.2.1 生態空間格局

（1）識別核心自然資源和生態要素。陸域生態要素主要包括林地保護區、森林公園、基本農田、自然保護區、水源地保護區、濕地公園、地質災害區等；海域生態要素主要包括海洋公園、海洋生態保護區、海洋水產種質保護區等。

（2）構建自然資源和生態要素保護格局。在對核心自然資源和生態要素的單要素分析基礎上，進行要素疊加，構建自然資源和生態要素保護格局。以水文安全格局為例，在匯水分析、河網密度分析、水系連通性分析、水文要素管控分區分析的基礎上，構建水文安全格局，并進一步疊加其他自然資源和生態要素，最終構建全域生態空間格局。

（3）明確自然資源管控要求。適應自然資源統一管理要求，明確森林、水、耕地、濕地、海域等重要資源保護利用的目標、布局與管控要求，確定生態修復的目標及任務，系統開展山水林田湖海治理，構建山水林田湖草生命共同體。

 1.2.2 城鄉開發利用格局

（1）城鎮發展潛力的空間格局分析。城鎮是未來城鎮化和城鎮發展的主要載體，從經濟發展、人口集聚、基礎設施、城鎮空間等方面構建評價指標體系，全面考量城鎮現狀發展水平。同時結合未來交通條件改善機遇和政策實施基于來綜合研判城鎮未來發展潛力。通過構建空間發展潛力測算模型來識別城鎮發展潛力空間。

圖 2城鎮發展潛力分析示意圖（以天門為例）

（2）城鄉發展聯系和模式判斷。運用大數據等技術手段，分析城區與鄉鎮間就業聯系、房屋供應關系、公共服務關系、休閑商業服務關系等，研判城鄉聯系強度與模式，為城鄉公共服務要素配置關系和模式等提供支撐。

圖 3基于手機信令的城鄉聯系程度及模式分析示意圖（以天門為例）

（3）產城、產鎮融合發展模式引導。在以上對城鎮發展潛力的空間格局、城鄉發展聯系和模式判斷的基礎上，對全域產城和產鎮融合發展模式進行引導。中心城市圍繞“服務 ”，加快服務設施布局建設，提升服務保障水平和服務品質，滿足全域不同人群的服務需求。鄉村地區圍繞“農業 ”，加快傳統農業向大農業的轉型發展，推動一二三產融合發展，形成特色化、專業化農業生產格局。產業園區圍繞“創新 ”加快傳統制造業轉型升級，布局戰略型新興產業，延伸產業鏈，補足生產生活性服務設施。

（4）構建全域城鄉開發利用格局。立足于全域產城和產鎮融合發展模式指引，結合國土空間開發適宜性評價結果，在進一步統籌城鎮、生態和農業空間的基礎上，構建“多中心、網絡化、組團式、集約型”的國土空間格局。確定全域城鎮體系/全域鎮村體系，明確國土空間規劃分區及準入規則、三線劃定及管控要求，提出城鎮開發邊界內集中建設地區的功能布局，明確城市主要發展方向、空間形態和用地結構。大城市、特大城市、超大城市和城鎮密集地區的城市，應提出都市區（圈）、城鎮圈建設要求。

1.2.3歷史文化保護格局

市縣國土空間總體規劃中應“明確市縣域歷史文化保護格局，明確城市設計、城鄉風貌特色、歷史文脈、水系和綠地系統建設原則要求”。建議市縣國土空間總體規劃從以下方面加強對城市文化的格局管控和對相關專項規劃的指導。

（1）保護歷史文化遺產。明確市縣域歷史文化遺產保護名錄，對接歷史文化名城保護規劃、街區保護規劃，提出歷史文化遺產保護整體框架與保護要素，確定保護目標、保護原則、保護范圍和總體要求。確定市縣域整體文化山水格局保護框架，劃定市縣域歷史文化保護控制線。

（2）構建彰顯文明、體現魅力的歷史文化空間格局。在對歷史文化遺產進行全面保護的基礎上進行合理傳承和利用，歷史文化名城應對接名城保護規劃中的開發利用要求，統籌研究歷史文化與現代文化，構建全域文化空間總體格局。

1.3.1 陸海統籌

（1）落實海域空間管控要求，劃定各類海域保護線。在劃定海域保護線的基礎上，進一步確定禁止開發海域、限制開發海域、適宜開發海域、重點開發海域等管制分區，明確城鎮開發、港口建設、旅游及產業發展、漁業養殖等功能管控要求。

（2）重視海岸線資源資產價值，嚴格保護并優化海岸線功能布局。分類管控海岸線功能，優化近海地區功能布局，貫通沿海防護林系統。

（3）構建海域、近海地區、海岸線和陸域功能聯動的濱海城市空間布局新范式。形成“保護 休閑”、“休閑 城市功能”、“港口 工業”、“農漁業 康養”等不同海-岸-陸空間布局模式，優化調整現狀海陸功能沖突區域。

圖 4海-岸-陸空間布局模式示意圖（以蓬萊為例）

1.3.2 建設空間與非建設空間統籌

加強全域國土空間“全要素”用途管控，制定各類用地之間的轉換規則，強化對非耕農地、生態用地的用途管控。加強自然資源保護與利用、生態修復與國土綜合整治等研究工作。建設空間突出結構管控，明確主導功能區向下位規劃傳導規則，提出可兼容、不可兼容的土地用途清單。同時應進一步強化非建設空間管控，發揮自然資源價值。探索在非集中建設區建立“約束指標 分區準入”的管控體系和田園功能單元的管控規則。

圖 5市縣國土總體規劃中涉及到非建設空間管控的具體內容

1.3.3 城鄉統籌

實現城鄉經濟、社會和文化發展和諧共生，推進城市功能和服務網絡向鄉村延伸。強化城區的核心引領作用，突出高端服務功能，強化地方特色，打造市域工業化、城鎮化的核心載體，帶動市域整體發展。推進小城鎮特色化發展，結合所在鄉村片區特色需求，完善旅游服務設施、公共服務設施、生產服務設施和基礎設施。推動特色化鄉村振興路徑，根據資源稟賦和發展基礎將鄉村片區劃分為農業、山林生態、旅游等特色主題片區，積極培育以農民合作社為主要載體，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。

十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。新時代國土空間規劃，應以高品質規劃引領高質量發展，以服務人民的美好生活、合理保護和有效利用空間資源、實現現代化治理能力提升為核心目標，塑造以人為本的高品質國土空間。

2.1.1 目標內涵和重點

土地綜合整治是指對一定區域內各類型土地進行全域規劃、整體設計、綜合治理，更強調整治對象、內容、手段、措施的綜合性以及整治目標的多元化和實施模式的多樣化。主要包括土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復等內容。

圖 6土地綜合整治核心內容

2.1.2 城鎮低效用地再開發

增存并重，激活流量，高效利用空間資源。分區施策，老城區重點實施有機更新，新城重點實施增存掛鉤，農村地區大力實施人均環境綜合整治與“增減掛鉤”。分期推進，時序上近期以重大項目和基礎設施周邊、拆遷難度相對較小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升區域功能及改善區域形象的地塊為更新重點。

圖 7存量用地優化（以貴陽國家級經濟技術開發區為例）

2.1.3農村人居環境整治

農村人居環境整治是鄉村振興的重要抓手。為進一步破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發展低散弱等鄉村振興中存在的主要空間和土地利用問題，重中之重是全要素綜合整治農村山水林田湖草，全域優化農村生態、生產、生活空間布局，最終實現空間形態、產業發展、生態環境、人居環境、基礎設施、鄉風文明、鄉村治理的系統性重塑和綜合集成創新。

2.2.1 均等化

以劃分十五分鐘社區生活圈為基礎，因地制宜增加開敞空間和公共活動空間，合理配置交通、市政、安全等基礎設施，改善人居環境。通過定標準、定總量、定廊道、定空間布局等不同手段確保公共服務和市政安全設施的配置要求能夠實施落地，從而提升人民群眾獲得感和幸福感。

2.2.2多樣化

在均等化的基礎上，還應根據不同服務人群的需求構建多樣化的社區服務體系，主要包括國際社區、商務社區、創業社區、人才社區、健康社區、田園社區等不同類型。除了提供便捷完善的城市公共服務之外還應有多樣化的消費選擇，以滿足不同人群的生活生產需求，通過更多元的就業機會、更多樣的創業機會和更時尚的體驗機會來構建城市對人才的核心競爭力。

2.2.3彈性化

推進城鄉一體的基礎設施和公共服務體系建設。可結合特色鄉村片區需求分布類型，形成核心型、依附型、分散型、大分散小集中“抱團型”等市政設施和公共服務設施供給模式，實現集中式與分布式設施相結合。

針對城市的特殊需求實現彈性調量。例如根據旅游城市特征，按照常住人口 旺季高峰旅游人口校核設施量供給規模，通過彈性智能的供給調配實現淡旺季平衡。

城市設計與特色風貌塑造是彰顯城市文化特色、促進城市高品質發展的重要舉措。建議在市縣國土空間總體規劃中建立一套覆蓋城鄉、銜接法定規劃、面向實施的設計管控體系。在市縣域層面，對自然山水格局、整體景觀風貌結構、綠地系統、河湖水系及岸線、公共空間網絡提出原則要求。在生態基底和生態要素基礎上，進一步發掘城市文化和特色空間體系，將綠道體系、文化風景路建設等充分融入市域生態空間格局，實現山水林田湖草系統與人文系統的有機融合。

圖 8城市文化與特色塑造示例

落實國家和省級空間規劃體系要求，縱向明確市縣國土空間總體規劃對下層次國土空間規劃和詳細規劃的管控引導要求，橫向發揮市縣國土空間總體規劃對其他專項規劃的指導約束作用。

在縱向傳導體系方面，市縣國土空間總體規劃應重點體現國家和省級國土空間規劃的管控要求。一方面是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施國土空間規劃管理的藍圖，另一方面也是編制詳細規劃的依據。在橫向傳導體系方面，應進一步統籌和指導專項規劃的編制，在專項規劃編制中應體現各類空間要素分類管控和空間布局時序管控的要求。

圖 9市縣級國土空間總體規劃逐級傳導和橫向傳導體系示意圖

在統籌優化生態、農業和城鎮三類空間以及劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界等空間控制線的基礎上，根據不同控制線的空間耦合關系和管控要求對全域進行分區分類引導，重點針對生態保護紅線內區域、非集中建設區和城鎮開發邊界內區域三類重點地區的管控方法和規劃傳導機制進行研究，確保約束性指標和管控要求向下位規劃進行傳導。

圖 10不同管控地域及管控要素示意圖

3.2.1生態保護紅線區域的管控與規劃傳導

生態保護紅線的管控重點在生態保護、管護以及修復。對生態保護紅線內的重要生態格局要素，建立 “名錄 邊界 指標”的技術管理工具框架，擬定“管控要求 職責清單 實施主體的”行政事權清單及各級法律法規、規章制度清單。名錄管控是指將保護區、管控區或者各類生態要素進行登記、造冊、建檔。邊界管控是對各類需要明確界定的保護區域，通過定界、立樁、掛牌等綜合技術手段落實邊界線。指標管控是對管控工作實施的量化安排和考核的依據。

圖 11生態保護紅線區域”名錄 邊界 指標”管控框架示意圖

3.2.2非集中建設區的管控與規劃傳導

生態保護紅線外非集中建設區的管控政策應聚焦兩個方面。對于生態空間應構建合理的生態安全格局，制定相應的生態保護和修復對策。而對于農業空間則應合理保證提供農產品的主體功能，在對農轉用實行政策約束的基礎上合理支撐大農業體系構建和鄉村振興發展。在非集中建設區建議實行“全域結構性規劃—片區（單元）導則—項目策劃”三層次規劃指引和管控體系，并通過落實田園功能單元管控來實現精明保護與精明增長。每個片區（單元）形成“圖-表結合”的導則，細化空間布局和用途管制，引導項目與活動策劃。

圖 12 非集中建設區規劃指引和管控體系示意圖

3.3.3 城鎮開發邊界內區域管控與規劃傳導

城鎮開發邊界內區域的管控重點是有序管控土地開發進程，優化城鎮空間布局，提高土地利用集約性和利用效率，確保保障城市服務功能和公眾利益的設施能夠及時落地。借鑒控制性詳細規劃“單元圖則”的編制形式，通過發展單元引導實現城市建設用地用途與管控要求的傳導。主要對各單元的發展規模、功能定位、功能指引、城市設計指引等方面進行綜合指引，并進一步明確在單元層面需落實的公共服務設施、交通市政設施、綠地水系等內容。

圖 13城鎮開發邊界內區域發展單元管控體系示意圖

市縣級國土空間總體規劃是我國空間規劃體系銜接國家、省級國土空間規劃和鄉鎮國土空間規劃的重要層級，也是指導詳細規劃編制和面向實施管理的關鍵環節，其規劃編制對于實現新時代高質量發展、提高現代化治理水平意義重大。本文提出的市縣國土空間總體規劃技術思路，是基于對現有政策的理解和規劃實踐的總結和思考，希望能對開展市縣國土空間總體規劃編制工作提供一定的借鑒意義。具體工作中，仍需結合地方實際進一步積極探索實踐，不斷完善和深化市縣國土空間總體規劃技術思路體系。