機關檔案的形成與收集——《機關檔案管理規定》解讀之七

機關檔案形成

文件生命周期理論表明，從現行文件到檔案是一個連續統一、前后銜接的運動過程，因而需要采取統一的工作制度、程序和方法來進行管理和控制。《規定》將檔案形成作為機關檔案管理的起點，正是基于由此理論衍生的全程管理和前端控制思路，在尊重文件、檔案管理規律并緊扣機關檔案工作職責的基礎上確定下來的。對于機關檔案的形成，《規定》分3個層次提出了要求：

《規定》第二十六條第一款要求“機關履行職責過程中應當按照有關程序和要求形成歸檔文件材料”。這一要求有兩層含義：第一，機關履行職責要形成歸檔文件材料。比如，在開展業務、黨建、人事、財務等工作中都要產生相應的歸檔文件材料。第二，形成歸檔文件材料要遵循有關程序和要求。這里的程序和要求主要指的是相應工作的程序和要求，也包括檔案管理的程序和要求。比如，行政許可歸檔文件材料的形成除要遵循《中華人民共和國行政許可法》和相應條例、辦法的要求外，還應符合本條后兩款以及其他的檔案管理要求。

為保證電子檔案形成，《規定》特別提出“機關辦公自動化和其他業務系統應當支持形成符合要求的歸檔文件材料”，要求辦公自動化和其他業務系統為歸檔文件材料形成創造條件。《規定》第六十二條規定的系統應當嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求即為本款要求的具體內容之一。

文件材料形成時的記錄載體和記錄方式關系到檔案的長期保存。為滿足長期保存需要，紙張、磁性載體、光盤等各種常見載體均要選擇其中耐久、可靠的載體形式。比如，紙張應選擇纖維素含量較高的中性紙；膠片應選擇銀鹽感光材料；光盤要選用檔案級光盤等。就各種記錄方式來說，同樣要滿足耐久、可靠的要求。比如，紙張文件材料字跡應選用以碳素為色素成分、采用結膜方式固定在紙張上的方式；電子文件應選擇成熟、可靠的文件格式等。

真實就是要求歸檔文件材料全過程都在受控環境中進行流轉、辦理，檔案內容、版面結構和形成背景未被篡改。準確就是要保證歸檔文件材料同其反映的對象一致，如實反映各項活動的客觀面貌。同時，要求同一活動形成的不同載體記錄的內容應當一致。系統就是要求凡反映本單位主要職能活動、具有保存價值的各種門類、各種載體的歸檔文件材料應當完整、全面，形成體系，同時要維護文件材料之間的有機聯系，不能割裂分散。

組件齊全指的是構成一件文件的各個組成部分要齊全。比如，對于電子公文來說，應當包含正本、發文稿紙、定稿、留痕稿等組件。內容完整指的是各個稿本的構成要素要完整。比如，正本應當包含版頭、主體、版記內容等。

機關檔案收集

對于機關檔案工作來說，檔案收集是指按照國家規定，通過接收或征集，將分散在各部門或個人手中的應歸檔文件材料歸集起來，交本部門指定人員集中保管的過程。

《規定》要求“機關文書或業務部門應當及時收集形成的歸檔文件材料，交本部門指定人員保管”，明確了收集工作的責任主體是機關文書或業務部門。在《規定》的制度設計中，文件材料收集、整理、歸檔是前后銜接、環環相扣的3個工作流程，依次實現歸檔文件材料的集中、整理和交接工作。三項工作均由文書或業務部門完成，并由文書或業務部門指定人員負責具體實施。

收集范圍即檔案工作人員熟知的歸檔范圍。之所以在收集這一流程中即明確該范圍，原因之一是《規定》細化了檔案管理流程，要求先后完成文件材料的收集、整理和歸檔工作，因而對于范圍的掌握應當從收集開始，以便使收集工作有的放矢；原因之二是《規定》進一步明確了職責分工，要求機關文書或業務部門指定人員和檔案工作人員分別承擔相應部門文件材料的收集、整理、歸檔工作和機關檔案業務工作，在收集流程中規定范圍可以更加明確機關文書或業務部門指定人員的工作和責任。

實踐中，對于收集范圍的認識往往局限于日常公務活動形成的文書檔案上。為幫助檔案工作人員從更多角度認識和把握，增加可操作性，《規定》從業務活動性質和檔案門類2個角度規定了文件材料的收集范圍。從業務活動性質角度來看，《規定》要求機關在日常公務活動、設立臨時機構開展活動（處理專項工作、處置突發事件、舉辦重要活動）、承擔重大建設項目和重大科研課題、機關所屬機構撤銷、向社會和個人征集活動中產生或獲取的文件材料均應納入收集范圍。從檔案門類角度來看，《規定》要求文書、會計、科研、基建、照片等檔案的收集范圍按照已發布的相應規范、標準執行，其他門類按照國家相關規定執行（參見下表）。

需要說明的是，國家檔案局令第8號從檔案內容角度規定的歸檔與不歸檔的范圍，與前述內容是互補關系，可以結合起來共同指導文件材料的收集工作。

由于在檔案的形成內容中已經提出了“歸檔文件材料真實、準確、系統，文件材料組件齊全、內容完整”等要求，《規定》沒有針對收集工作提出一般性要求，而是針對電子文件提出了“電子文件應當連同元數據一并收集”的要求。實際上，從反映職能工作角度上，電子文件收集范圍與傳統文件材料收集范圍是一致的。但從電子文件本身構成要件角度上，電子文件需要收集的內容除了電子文件本身外，還應當包括元數據。元數據作為描述文件的背景、內容、機構及其管理過程的數據，為電子文件提供了真實性、完整性、有效性保障，對于改進電子文件的組織和查詢、改善電子文件管理模式和方法意義重大。因此，《規定》非常重視元數據的收集工作，要求“收集的元數據應當符合《數字檔案室建設指南》、《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894）、《文書類電子文件元數據方案》（DA/T 46）、《照片類電子檔案元數據方案》（DA/T 54）、《錄音錄像類電子檔案元數據方案》（DA/T 63）等規定”。

文件材料歸檔范圍與檔案保管期限表編制

文件材料歸檔范圍與檔案保管期限表（以下簡稱“保管期限表”）是以表冊形式，列舉檔案的來源、內容、形式并指明其保管期限的一種指導性文件，是檔案收集、鑒定工作的重要指引。《規定》關于保管期限表編制要求有3個突出特點：

《規定》要求機關保管期限表的編制要做到2個擴展：一是編制主體從機關擴展到所屬機構，要求機關和機關所屬機構都應編制保管期限表。當然，如果所屬機構不屬于獨立的立檔單位，應當將其產生的文件材料納入機關保管期限表予以規范。二是編制內容從文書檔案擴展到各個門類，要求“機關應當編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”。這一要求，沒有將保管期限表限定為文書檔案保管期限表，實際上就是要求各機關編制包含機關所有門類檔案的保管期限表，用以指導收集和鑒定工作。

《規定》在明確“機關應當編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經同級檔案行政管理部門審查同意后施行”的同時，還提出了機關所屬機構保管期限表的審查和機關保管期限表修訂后的審查要求。

對于機關所屬機構保管期限表，《規定》提出應由機關審查同意后施行，明確機關所屬機構保管期限表的審查主體為本機關。這與《規定》第十條機關“對所屬機構的檔案工作進行監督和指導”職責是相呼應的。

對于機關保管期限表的修訂，《規定》要求“機關內部機構或工作職能發生變化時應當及時修訂，經重新審查同意后施行”，提出了機關保管期限表的修訂條件和重新審查要求。換言之，機關保管期限表按要求進行修訂的，都應當重新履行審查手續。如此規定的原因：一是保管期限表是開展檔案鑒定工作的標準和依據，關系到檔案的存毀去留；二是保管期限表是判斷收集、歸檔、鑒定、銷毀工作是否合法合規的重要依據，是判定、劃分責任的重要參考，因而需要充分重視、嚴格執行。

鑒于機關保管期限表的編制內容從文書檔案擴展到各個門類檔案，因而其編制依據在國家檔案局令第8號基礎上，增加了規范科技、照片等門類檔案歸檔范圍和保管期限的相應標準、規范（參見前表）。各機關應以上述標準、規范為依據，參照文書檔案保管期限表的樣式，編制涵蓋機關各個檔案門類、同時包含歸檔范圍和保管期限2項內容的機關保管期限表，真正做到“全面、系統反映機關主要職能活動和基本歷史面貌”。當然，對于人事、會計文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限，從其專門規定即可，不需在機關保管期限表中重復規定。

作者單位：國家檔案局