國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建

規(guī)劃傳導(dǎo)體系構(gòu)建的意義

“健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用”是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）提出的重要要求。

然而在過去的實踐中，規(guī)劃縱橫傳導(dǎo)體系不健全是造成各類規(guī)劃實施管控問題的重要根源。城鄉(xiāng)規(guī)劃盡管在城市總體規(guī)劃向控制性詳細(xì)規(guī)劃的管控傳導(dǎo)過程中，形成了指標(biāo)、規(guī)范、名錄、藍(lán)圖等傳導(dǎo)方式，但由于國家級規(guī)劃的缺失和省域規(guī)劃的虛化，始終未能建立自上而下的有效傳導(dǎo)機制，整體上呈現(xiàn)傳導(dǎo)失效的狀態(tài)。

土地利用總體規(guī)劃在指標(biāo)性傳導(dǎo)方面較為有力，但空間指標(biāo)不落地導(dǎo)致其對空間開發(fā)的指導(dǎo)性不強。發(fā)展規(guī)劃更多體現(xiàn)為宏觀指導(dǎo)的作用，但尚未形成完整的規(guī)劃體系。而同時，各類規(guī)劃由于缺乏政策和法制保障、部門事權(quán)分立也導(dǎo)致橫向傳導(dǎo)極為困難。隨著國土空間規(guī)劃地位的確立，需要探索建構(gòu)具有“全域全要素”特點的統(tǒng)一空間規(guī)劃管控與傳導(dǎo)體系。

規(guī)劃傳導(dǎo)體系構(gòu)建的基本目標(biāo)

建立國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系，主要有以下三個目標(biāo)。

一是強化自上而下的傳導(dǎo)機制。根據(jù)《若干意見》的要求，“要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，實現(xiàn)自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，要使中央和上級政府的理念要求、戰(zhàn)略意圖、管控要求得以逐級貫徹落實”。

二是強化對專項規(guī)劃的傳導(dǎo)機制。在《若干意見》中明確指出“要強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求”。

三是強化核心內(nèi)容的規(guī)劃傳導(dǎo)機制。要分清上下級政府和同級政府部門的事權(quán)，實現(xiàn)“管什么、批什么，批什么、編什么，編什么、傳導(dǎo)什么”；要簡化非空間性要素的內(nèi)容，強化“定量化、坐標(biāo)化、可監(jiān)管、可傳導(dǎo)”，避免成為對專項規(guī)劃的替代；要重點明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求的向下傳導(dǎo)，加強規(guī)劃傳導(dǎo)的強制性。

規(guī)劃傳導(dǎo)體系的主要類型

借鑒各級各類規(guī)劃管控傳導(dǎo)的成功經(jīng)驗的同時，也應(yīng)該充分認(rèn)識過去規(guī)劃管控傳導(dǎo)中存在的問題。按照《若干意見》的相關(guān)要求，筆者認(rèn)為國土空間規(guī)劃的內(nèi)容在縱橫傳導(dǎo)過程中，主要包括“指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、名錄、位置、分區(qū)、邊界”六種形式。同時，在不同層級不同類型的規(guī)劃中，這六項內(nèi)容具有不同的側(cè)重。在全國、省市域?qū)用娴囊?guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，更加強化結(jié)構(gòu)和名錄的傳導(dǎo)；在市縣及以下的規(guī)劃的側(cè)重實施性和操作性，更加強化分區(qū)和邊界的傳導(dǎo)；在實施管理與動態(tài)監(jiān)測中，指標(biāo)的傳導(dǎo)更加突出；在指導(dǎo)專項規(guī)劃中，名錄和位置的傳導(dǎo)更加常用。具體內(nèi)容如下：

一是指標(biāo)型傳導(dǎo)內(nèi)容。指上位規(guī)劃要求下位規(guī)劃和專項規(guī)劃嚴(yán)格落實的定量化的管控要求，既包括需要下位和專項規(guī)劃分解落實的數(shù)量型指標(biāo)，如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積等，也包括標(biāo)準(zhǔn)型指標(biāo)，如集中建設(shè)區(qū)綠地率、15分鐘生活圈覆蓋率等。指標(biāo)型傳導(dǎo)在過去的規(guī)劃管控傳導(dǎo)中普遍使用，但也存在指標(biāo)泛化、事權(quán)混亂的問題。指標(biāo)型傳導(dǎo)內(nèi)容的建立應(yīng)堅持圍繞事權(quán)、聚焦空間、便于界定、有利監(jiān)管的原則，指標(biāo)的選取應(yīng)著重關(guān)注其具有空間投影的屬性，如減少GDP總量等不具有空間屬性、非自然資源部門監(jiān)管的指標(biāo)，而關(guān)注地均GDP等能夠反映空間利用績效的指標(biāo)，強化指標(biāo)體系的針對性。

二是結(jié)構(gòu)型傳導(dǎo)內(nèi)容。是國土空間規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，是國土空間保護(hù)與開發(fā)的總體戰(zhàn)略與布局形態(tài)在國土空間上的反映，集中體現(xiàn)了上級政府的戰(zhàn)略意圖和對空間發(fā)展方向的共識，需要下位規(guī)劃和專項規(guī)劃加以落實和強化。傳導(dǎo)內(nèi)容既包括對各類保護(hù)性要素的管控要求，如生態(tài)安全格局等，也包括對各類開發(fā)性要素的規(guī)劃指導(dǎo)，如組團式城鄉(xiāng)開發(fā)格局、多中心的公共中心體系、重大戰(zhàn)略功能區(qū)布局等。這一傳導(dǎo)方式在過去的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中較為常見，但也一直存在事權(quán)邊界模糊、上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的約束力度薄弱等問題。因此，新一輪規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建需要加強探索空間結(jié)構(gòu)與實施政策的耦合機制，如將各類政策設(shè)計與重大戰(zhàn)略功能區(qū)的對應(yīng)等。

三是名錄型傳導(dǎo)內(nèi)容。主要針對數(shù)量較多、面積較小或難以定位，無法以圖示方式表達(dá)而采用列表方式表達(dá)并需下位和專項規(guī)劃加以細(xì)化落實的內(nèi)容，往往更多應(yīng)用于對各類專項性內(nèi)容的傳導(dǎo)過程中，例如國家歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道和設(shè)施列表、重大公共服務(wù)設(shè)施列表、重大項目建設(shè)計劃、準(zhǔn)入清單和負(fù)面清單等方面。這一方式在過去的規(guī)劃中能夠較為有效的實現(xiàn)傳導(dǎo)，其核心要義是將各級規(guī)劃的內(nèi)容與各級部門的事權(quán)實現(xiàn)了有效的對應(yīng)，因此在未來的傳導(dǎo)體系構(gòu)建中，需要更加發(fā)揮對各類專項內(nèi)容的協(xié)調(diào)性作用，使國土空間規(guī)劃真正成為指導(dǎo)下位和部門規(guī)劃的綱領(lǐng)性規(guī)劃。

四是位置型傳導(dǎo)內(nèi)容。指需要在本級國土空間規(guī)劃中明確地理區(qū)位，并在下位和專項規(guī)劃中進(jìn)一步確定地理坐標(biāo)的內(nèi)容，包括交通線網(wǎng)選線、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施布點等。在國土空間規(guī)劃中，位置型傳導(dǎo)往往體現(xiàn)為將各類名錄型內(nèi)容在空間上的圖示化，相互配合進(jìn)行，同時也表現(xiàn)為對空間結(jié)構(gòu)的一種支撐，例如重大交通對戰(zhàn)略功能區(qū)的支撐，重大公共設(shè)施對中心體系的支撐等。

五是分區(qū)型傳導(dǎo)內(nèi)容。指為加強國土空間資源管控而確定的政策分區(qū)、功能分區(qū)等內(nèi)容，如三區(qū)三線、主體功能區(qū)、國家公園、各類用途分區(qū)等。這一傳導(dǎo)方式在過去的空間類規(guī)劃中應(yīng)用較為薄弱，往往導(dǎo)致規(guī)劃剛性不剛、彈性不彈的問題，需要在新一輪國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系中加以格外重視。需要強調(diào)的是，雖然分區(qū)傳導(dǎo)方式總體上在下位規(guī)劃中的應(yīng)用更為突出，但不同規(guī)劃層級的分區(qū)深度也是不同的，存在逐級深化的過程，這也是規(guī)劃傳導(dǎo)的難點所在。例如三區(qū)三線在各級規(guī)劃中的不斷深化，以及各類城市功能分區(qū)的不斷細(xì)化等。

六是邊界型傳導(dǎo)內(nèi)容。指通過坐標(biāo)點明確控制范圍的內(nèi)容，界內(nèi)空間一般具有明確的用途屬性、權(quán)籍屬性和管控要求，如各類國土空間資源和各類建設(shè)用地的用途分類等。這一傳導(dǎo)方式是上述五種類型傳導(dǎo)的最終狀態(tài)和空間上的具體投影，往往需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃層面才能加以落實。如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在國家和省域?qū)用姹憩F(xiàn)為指標(biāo)分解和邊界的結(jié)構(gòu)性劃示，在市縣層面表現(xiàn)為開發(fā)邊界的基本劃定，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面表現(xiàn)開發(fā)邊界圖斑的精準(zhǔn)落地等。

《若干意見》已經(jīng)明確了國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的必要性，但從過往的實踐和國外的經(jīng)驗看，完善規(guī)劃傳導(dǎo)機制，除了需要在規(guī)劃編制內(nèi)容上進(jìn)行明確之外，還必須要在規(guī)劃立法、財稅政策、政績考核、定期評估等方面完善政策機制，形成有力的支撐。