市縣國土空間規劃編制內容與關注重點研究

長期以來，我國城鄉規劃、土地利用規劃和山水林田湖草相關規劃接受橫向與縱向兩個緯度的行政管理。從橫向來看，住建、國土、海洋、林業等多個部門，通過多種類型的法律法規和空間類規劃實行要素管控；從縱向來看，國家、省、市、區縣、鄉鎮多級部門，通過規劃上報審批、任務督辦落實等手段實施層級管理。由于同一空間要素的多層多頭管理，造成橫向規劃內容打架和縱向編審重點不清這兩個核心問題。

十九大以來，國家通過機構改革成立自然資源部，基本上解決了橫向多頭管理的問題。但各層級政府對于國土空間規劃“報什么”、“批什么”尚未明確，各級國土空間規劃的編制重點也就無據可依。本文以市縣國土空間規劃為研究對象，從事權劃分的角度切入，通過深入研究多個空間類規劃的分級編審內容，提出市縣國土空間規劃編制內容界定與傳導機制建立的新思路，為建立國土空間規劃體系提出有益建議。

表1 空間類規劃編審內容——目標指標管控一覽表

作者整理自繪

表2 空間類規劃編審內容——空間要素管控一覽表

作者整理自繪

表3 空間類規劃編審內容——圖紙管控一覽表

作者整理自繪

針對空間類規劃的分級編審內容特征總結，圍繞目標指標、空間要素和規劃圖紙三個方面，加強橫向同類型規劃內容的合并精簡，強化縱向各層級編制重點的界定劃分，形成上報審批和地方適用兩層次的規劃編制內容，為國土空間規劃分級審批、高效管理提供有益建議。

2.1 橫向整合，以統籌保護思維建立規劃要素管控體系

樹立統籌保護思維，在合并精簡編制內容的基礎上，重點增加林業、礦產、土地整治、濕地等空間類規劃的筆墨。一是統籌整合目標指標。建立以城鄉建設和資源保護為重點的指標體系。確保每個空間類要素至少有1-2個代表性指標，約束和指導下一層級國土空間規劃和專項規劃編制；二是統籌整合空間管控內容，以三區三線構筑“一張圖”，在陸海統籌、地上地下統籌方面提出分區管控要求；三是統籌整合規劃圖紙，涵蓋國土空間格局、支撐體系、國土全域整治、山水林田湖草統籌保護等方面，確保空間類要素至少有一張以上布局圖。

2.2 縱向界定，以事權匹配思維明確規劃核心編制內容

按照各司其職、事權匹配、精簡內容、強化傳導的思路，在明確規劃要素管控體系的基礎上，清晰界定分級編制內容。部省一級重點關注市縣國土空間規劃的戰略目標、空間格局、三區三線規模和布局、空間類要素的總量、海洋主體功能區區劃、市轄區或中心城區用地布局、市域交通和大型基礎設施總量與布局、民生設施人均指標等。市一級重點關注空間類要素布局、海洋“四區”分布、市轄區或中心城區內部各類基礎設施總量與布局、民生設施布局，縣級國土空間規劃的編制內容和關注重點與市級相一致。

2.3 橫縱融合，以編審統籌思維區分兩層級規劃成果

借鑒廣東創建城鄉規劃管理體制改革試點省和《清遠市城市總體規劃（2015-2030年）》總體規劃改革試點的經驗，在橫向整合與縱向界定的基礎上，提煉市縣國土空間規劃核心內容形成上報審批版規劃成果，內容包括文本、條文說明和能集中反映部省一級事權的少量規劃圖紙，為國土空間規劃編制工作高效推進提供支撐。在此基礎上，針對城市發展需要制定地方適用版國土空間規劃，對市政府事權內的城市建設、舊城更新和山水林田湖草統籌保護等工作提出更為詳盡的規劃方案。

為進一步建立完善國土空間規劃的縱向管控體系，提高上級政府的審批效率，聚焦真正需要上級政府統籌協調的重點內容，推動基層簡政放權，建議借鑒城市總體規劃改革試點經驗，以市縣國土空間規劃為重點，推動形成上報審批版和地方適用版規劃兩個層級的規劃成果。通過戰略目標的定性管控、指標數值的定量管控、空間要素的信息平臺管控，助推國土空間的治理體系和治理能力現代化。

3.1 上報審批版規劃

3.1.1 目標指標管控

樹立統籌保護、全域管控思維，精簡整合核心目標指標內容，形成山水林田湖草統籌管理的上報審批版目標指標內容。包括城市發展定位、城市性質與職能、市域總人口規模及城鎮化率，“三線”總規模、市轄區或中心城區常住人口規模、城市四線規模和布局、區域性交通及重大基礎設施數量和布局、區域性公共服務設施數量、新增建設占耕地控制量、耕地保有量、城鄉建設用地規模、國土空間開發強度、林地保有量、禁止開發區域數量和面積、主體功能區分類與范圍、重要水源地面積和范圍、海洋保護區面積、大陸自然岸線長度、建設用圍填海規模總量、歷史遺留礦山治理面積、高標準農田建設規模、土地復墾補充耕地面積、重要濕地（含國際、國家、省級）個數、國家級和省級自然保護區等30項目標指標。

3.1.2 空間管控要素

按照全要素、全地域、重協調的思路，以三區三線為基礎，對城鄉建設、國土整治、要素保護等方面進行管控。管控內容涵蓋城市規劃區和城市集中建設區范圍，區域性交通設施走向和布點，區域性重大基礎設施、公共服務設施布點，“三區”范圍、界線及管控要求，“三線”范圍、界線及管控要求，發展單元界限及主要管控要求，土地利用分區和管控方式，主體功能區發展方向、發展布局、分區指引，禁止開發區域保護和管控要求，海洋功能區分區及管控要求，礦產資源開發利用總體管控，土地整治分區及方向管控要求，國際、國家、省級濕地公園保護、自然保護區管控要求等18項內容。

3.1.3 規劃圖紙體系

在規劃圖紙方面，注重銜接地理信息空間平臺的數據入庫需要，形成約14張核心圖紙體系。包括市域國土空間格局規劃圖、市域綜合交通及區域性設施規劃圖、市域三區三線規劃圖、城市集中建設區土地利用規劃圖、城市集中建成區要素管控圖、城市集中建成區發展單元管控圖、主體功能區域劃分分布圖、禁止開發區域分布圖、海洋主體功能區區劃圖、土地整治規劃圖、礦產資源開發利用與保護規劃分區圖等。

3.2 地方適用版規劃

3.2.1 目標指標管控

相較于上報審批版規劃所注重的宏觀層面整體管控、核心目標重點把握等特點而言，地方適用版規劃在貫徹落實上報版各類管控要求的基礎上，更多著眼于對其事權內的城市建設與管理、山水林田湖草統籌保護等工作，涉及的內容更為微觀和詳細。通過整合得到地方適用的目標指標管控體系約27項指標。包括建設用地效率、城市空間人口密度、主體功能區分類與范圍、綠色礦山數量、采礦權、礦山“三率”水平達標率、墾造水田規模、三舊改造面積、土地復墾面積、圍填海造地面積、建設用地復墾指標、濕地公園個數、濕地保有量、濕地恢復治理面積、新增濕地面積等。

3.2.2 空間管控要素

在地方適用版規劃空間管控方面涉及近40余項管控內容。管控內容包括市域綜合交通布局、市域市政基礎設施布局、城市規劃區空間管制要求、城市集中建設區開發強度導引、綜合防災減災要求、城市集中建設區近期土地利用布局、耕地和基本農田保護措施、禁止開發區域管制要求、主體功能區發展方向與分區指引、海洋功能區分區管理與管控要求、綠色礦山建設、土地整治分區及方向管控要求、林地保護紅線管控級別劃分及管控措施、濕地用途及分級管控要求、濕地保護與修復管控要求、濕地生態保護紅線等。

3.2.3 規劃圖紙體系

在規劃圖紙方面形成約60張地方適用版規劃圖紙。包括規劃層次圖、市域城鎮規模等級與職能結構規劃圖，市域、城市集中建設區基礎設施、產業布局規劃圖，規劃區城鎮、生態、農業空間規劃圖，城市規劃區村莊發展指引圖、城市集中建設區開發強度導引圖、主體功能區劃分圖、海洋重點開發區域分布圖、海洋禁止開發區域分布圖、礦產資源分布圖、土地整治規劃圖、森林紅線區劃圖、濕地紅線區劃圖及濕地修復工程空間布局圖等。