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績效評價指標體系是客觀反應其評價結果的各類指標的集合，是衡量、監測和評價項目支出經濟性、效率性、有效性、公平性和責任感，揭示項目支出結果的量化手段。由于績效評價涉及行業多，分布領域廣 ，不同的行業領域、不同的評價對象、不同的評價目的，都會使項目支出績效評價指標的設計和選擇迥然有異。由此，項目支出績效評價指標體系的設置和選取應充分考慮項目支出績效評價的特點與環境等綜合因素，并結合經濟和社會發展實際需求不斷調整和完善，這就使構建基于標準化、科學化的項目支出績效評價指標體系成為必然。 完善指標體系建設 2011年，財政部發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（〔財預2011〕285號），該文件將績效目標的設立作為績效評價的核心，從年初績效目標設立時確定的產出指標、效益指標著手，重點評價績效目標的實現程度，同時加了項目決策評價指標和項目管理評價指標等方面的內容。文件提出的財政支出績效評價指標框架（參考），設置了項目決策、項目管理和項目績效等3個維度的一級評價指標，以及8個方面的二級指標，成為國內發布的第一個權威性財政支出績效評價共性指標框架，該共性指標框架一直沿用至今。 2013年4月，財政部出臺《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號），結合預算績效評價的發展方向，設立了項目支出、部門整體支出和財政預算等三個方面的績效評價共性指標框架，其對項目支出績效評價共性指標框架的設計包含投入、過程、產出、效果等維度的4個一級評價指標，以及6個方面的二級指標。 雖然財政部發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《預算績效評價共性指標體系框架》，都是基于邏輯模型設計的，其原理都依照“如果投入……那么產出……”的因果邏輯關系設計相關指標體系，以探查財政資金投入與項目產出、效果之間的內在聯系，但兩個指標體系存在較為明顯的差異。 一是指標體系設計的出發點存在差異，《財政支出績效評價管理暫行辦法》從項目決策與管理的實施流程出發，構建績效評價的指標體系?！额A算績效評價共性指標體系框架》從財政資金投入運作的過程出發，設計績效評價指標體系。 二是一級指標設計存在差異，《財政支出績效評價指標框架》設置了項目決策、項目管理和項目績效等三個一級指標，《預算績效評價共性指標體系框架》設置了投入、過程、產出與效果等四個一級指標。 三是評價的重心存在差異，《財政支出績效評價指標框架》通過關注項目決策與管理的科學性與規范性，考察項目實施帶來的社會經濟效益及可持續性影響，《預算績效評價共性指標體系框架》則主要從財政資金投入的及時和規范性的角度，考察財政資金投入運作后帶來的產出與效果。 四是對資金投入的評價視角存在差異，《財政支出績效評價指標框架》雖然也涉及預算資金投入規范性問題，但同時更為關注預算資金的配置問題，將預算資金的配置能否滿足項目任務的需求，能否保障項目任務目標的達成，預算資金的配置是否有標準，預算編制標準是否科學合理，在預算編制時預算標準有否得到充分體現等置于預算投入規范性之前?！额A算績效評價共性指標體系框架》則主要關注的是預算資金投入的規范性，僅含有“資金到位率、到位及時性”等各方面的指標，忽略了對預算資金投入是否科學合理、是否與產出和效果相對應匹配等對于財政預算資金決策來說極為重要的關鍵性評價要點。與此同時，“資金到位率、到位及時性”等指標發生于項目實施階段，應屬于項目的資金管理范疇，而非項目投入或決策類指標。 十九大報告明確提出，政府預算改革應“標準科學，約束有力”，其中的標準科學就是指預算編制要有明確的預算編制成本標準，要進行嚴格的成本核算，要充分體現預算編制對成本的控制取向。當前各級各地在開展績效評價時主要依據的還是《預算績效評價共性指標體系框架》，這就使對項目預算編制進行考評缺乏相應的抓手，使十九大報告提出的“標準科學”的改革方向難以落實，也使當前的績效評價體系與政府預算改革的要求出現了脫節與不適應的地方。 由此，還需依照十九大報告精神，對項目支出績效評價共性指標框架進行調整，重新設計項目支出績效評價共性指標框架。 指標框架完善的思考 完善項目支出績效評價共性指標框架，應以項目支出績效評價的一級指標和二級指標的優化為核心，以邏輯模型為基礎，以 “經濟性、效率性、效果性、公平性、責任感”等原則為出發點，借鑒關鍵績效指標法（KPI），構建項目支出績效評價共性指標框架。 （一）項目支出績效評價一級指標的優化 基于2011年績效評價共性指標框架更符合預算決策需求，更貼近項目管理實際，與十九大報告提出的“標準科學、約束有力”的預算改革精神更加相符，可以2011年績效評價共性指標框架為基礎，在對其不嚴密的地方進行修訂的基礎上，構建項目支出績效評價共性指標框架。 應在保留2011年績效評價共性指標“項目決策”和“項目管理”兩個一級指標的基礎上，對其第三個一級指標“項目績效”予以修訂，將“項目績效”分化為“項目產出”和“項目成果”兩個一級指標。此項修訂的好處在于：一是強化績效評價的結果導向，突出預算績效管理的任務完成及效益實現情況；二是可以消除該評價指標體系在評價邏輯方面的不嚴密之處，三是簡化評價指標體系的結構。將“項目績效”這一一級指標分化為“項目產出”與“項目效果”兩個一級指標，不僅可以縮短指標體系的設置鏈條，還可極大簡化評價指標體系的設置難度，通常情況下，三級指標即可適用于各類項目績效評價活動的開展。 （二）項目支出績效評價二級指標的完善 在項目支出績效評價共性指標框架設計中，二級指標的修訂較為關鍵，主要涉及三個方面的內容：一是預算編制問題，二是資金投入問題，三是產出成本問題。 在項目決策階段，預算資金的編制問題極為重要，涉及到預算資金的編制是否科學合理，預算資金的配置與預期的績效目標是否相匹配，預期的投入與產出是否對等方面的問題。由此，在設置預算績效評價二級共性指標時，預算資金配置應為項目決策的核心二級評價指標。 不論是財政部2011年發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，還是2013年發布的《預算績效評價共性指標體系框架》，都將“資金到位率、到位及時性”等指標列為項目決策階段的二級指標，但事實上，資金是否到位、到位是否及時等均發生在項目的執行階段，應屬于項目資金的管理問題。由此，在優化項目支出績效評價共性指標框架時，應將“資金到位率、到位及時性”等歸并為資金管理的二級指標。 成本控制是以成本作為控制手段，對經濟活動實施有效控制的一系列管理活動，它通過系統工程原理的運用，對生產經營中發生的各種耗費進行計算、調節和監督，以發現薄弱環節，挖掘內部潛力，尋找一切可能降低成本的途徑。 針對產出成本指標一直以來負面評論居多，其原因主要在于：在設置績效目標時，這一指標基本上難以個性化填報，如果對成本進行了準確測算，對成本控制有全面的思考，則項目預算的編制科學合理、精確到位，其執行也就具有顯著的剛性，難以有進一步的壓縮空間，預算執行率百分之百是最好的結果。產出成本指標的填寫就變成一句套話：“將預算支出控制在申報金額之內”，使這一指標在績效目標填報時失去個性化存在的意義和必要。如果在填寫績效目標時承諾降低成本、削減支出，則預示著項目申報或有預算虛高問題的存在，因為成本控制反對“秋后算賬”，提倡預先控制，要求在成本發生之前思考和研究為什么要發生這項成本，應不應該發生，應該發生多少，應該由誰來發生，應該在什么階段及地方發生，是否確有必要等方面的問題，以降低項目預算資金需求。如果未對成本進行深入的思考，又如何能夠了解與得知項目的成本可能會降低多少幅度呢？如果已經經過深思熟慮，確知預算能夠下降多大的幅度，則應反映在預算編制之中，此時的預算編制就如前所述已是精確科學，并無進一步下降的空間。未做精確測算就承諾降低預算支出，項目申請方多半已將未來下調空間計入了預算申請額度之中，人為地抬高了預算申請規模，可這樣的目標在審查時又會引起專家的質疑。由此，在填寫績效目標時，很多部門要么程式化填寫，要么直接刪除此指標，在事后績效評價時，多半也不對此指標予以評價和探討。有鑒于此，建議從績效評價指標體系中取消此二級指標。 但刪除產出成本二級評價指標并不意味著成本控制不重要，無需進行考核。恰恰相反，預算績效管理的本源即是成本問題，正是普遍意義的“公共產品高成本問題”誘發了“預算績效管理”的存在，公共產品成本問題是推動預算績效管理不斷發展的最根本性原因。成本控制問題如此重要，在績效評價指標體系中顯然還應有明確的體現與反映。鑒于成本控制多發生于事前或事中，即項目的決策階段和項目實施階段，反映的是項目的預算編制問題或預算管理問題，由此，建議在績效目標填報階段，將成本控制指標統一納入對預算編制科學性評估的三級指標之中。在事后評價階段，不僅要從成本控制的角度對預算決策科學性進行評價，還應對預算管理中的成本控制過程進行考核，由此，在事后績效評價指標體系設置中，應將其歸入對預算編制科學性和財務管理有效性評價的兩個三級指標之中。 強化項目支出個性指標體系建設 個性評價指標是針對部門和行業特點確定的適用于不同部門、不同領域、不同行業、不同項目的績效評價指標，是項目支出績效特征的重要體現，是科學開展預算績效管理工作、全面提高預算績效管理水平的基礎，是保障績效評價結果科學、合理、公正的重要前提。 應在分類設計的總體思路下，依照部門職責、行業發展政策以及與績效目標掛鉤的原則，構建項目支出績效評價個性指標體系。 （一）分類設置項目支出績效評價個性指標體系 應堅持“分類設計”的思路研究項目支出績效評價個性指標體系建設。通常情況下，每一行業領域都有其獨特的工作內涵和支出特點，各行業在支出方向、支出重點和支出目標等方面均有不同的特色，對其產出與效果的考核也必然存在一定的差異，則對其進行績效評價的個性指標體系也應按照不同的行業及領域分類設置，以對各行業、各領域具體績效評價工作開展中的評價指標構建予以指導與幫助。 由此，應依照行業分類構建個性化指標體系，例如，設置一般公共服務類、外交類、公共安全類、教育類、科學技術類、文化旅游類、社會保障和就業類、醫療衛生類、自然資源類、節能環保類、農業農村類、林業類、水利類、交通運輸類、經濟發展類、城鄉與住房建設類、物資儲備類、應急管理類、市場監管類、郵政類、海洋與漁業類等領域個性指標體系。 目前，針對項目支出河北省設立了38類1479個個性指標，將資金額度較大的項目均分類納入其間。廣東省制定了專門的《財政預算績效指標庫》，共計收錄20個行業大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，形成了相對完整的指標體系。在全面實施預算績效管理的情況下，可以充分借鑒地方實踐的經驗，構建合理的績效評價個性指標體系。 （二）從部門職能出發構建項目支出績效評價個性指標體系 每一財政支出項目都是在部門的框架下，為履行部門職能而設立并開展實施的，每一個項目（會議培訓、信息化、基礎設施建設、設施設備購買等共性項目除外）都與部門職能高度相關，由此，項目支出績效評價個性化指標體系的設置還應從部門履職出發。 理論上來說，不論是對部門項目支出，還是對部門整體支出開展績效評價，其根本目的都是通過對財政資金決策和使用效益的評價，反思部門履職行為是否正當、是否有效、是否違背了公共責任，服務對象對政府履職和提供的公共服務是否滿意等方面的問題?？冃гu價指標是開展績效評價的工具，也是績效評價價值導向的引導和反映，對部門項目支出績效評價指標體系，特別是個性化評價指標體系的設計，應緊扣部門職責的履行，應在厘清部門職責的基礎上，對部門財政支出活動進行考察，進而查看部門財政支出項目的設立與部門職責履行行為之間的匹配性，部門項目的執行與實現公共價值實現所需要資源之間的相關性，以及部門項目執行結果與應有的社會貢獻度之間的相符性。因此，部門職責的履行應成為項目支出績效評價個性指標體系設計的邏輯起點。 （三）結合行業發展政策構建項目支出績效評價個性指標體系 在個性指標體系構建的過程中，還應充分關注相關領域國家戰略及政策提出的績效評價要求，并將其充分結合到個性指標體系建設之中，使個性指標體系既能夠符合國家戰略政策的要求，也能夠符合行業部門的特點。以科技績效評價個性化指標體系構建為例，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）提出，科技項目績效評價應按照“目標導向、分類實施、客觀公正、注重實效”的要求，建立健全科學技術評價制度，同時，針對基礎研究、應用研究、科技產業化等不同類型科技活動的特點，確定不同的評價指標、內容和標準，堅持評價的創新和質量導向。基于上述要求，可將科研項目劃分為基礎研究與應用基礎研究類、技術和產品開發類、應用示范類等三大類，從“基礎研究與應用基礎研究、技術和產品開發、應用示范”等三個方面構建科技項目績效評價個性指標體系。 （四）結合績效目標構建項目支出績效評價個性指標體系 績效目標是預算績效管理的對象在一定時期內達到的產出和效果，是預算績效管理的第一環節，是編制部門預算、編制中期財政規劃、實施績效運行跟蹤監控、開展績效評價等的重要基礎和依據?？冃гu價指標體系的設計是績效目標的具體化過程，目標的準確性、全面性、相關性及其最終的實現情況如何，都要通過績效評價指標，特別是與每一目標高度相關的個性化指標來衡量。因此，績效評價個性指標體系的構建必須以績效目標為基礎。 除此之外，績效目標還是預算組織部門與預算執行部門之間達成的契約。績效目標的申報是預算執行部門對合約的發起與提出，目標的審核與批復預算組織部門對合約的批準與認可，績效目標一旦批復即意味著合約開始發揮效力。預算執行部門應依照績效目標履行職責義務，預算組織部門應依照約定的評價體系和評價方法對預算執行部門績效目標的完成情況進行評判，并依據約定的獎懲措施予以獎勵或處罰。績效目標實際上已成為聯結預算組織及執行雙方目標利益的橋梁。在這樣一種績效合約的強制性約束下，對預算執行部門預算執行情況進行的考核和評價，應該嚴格依照雙方約定的績效目標開展，同時，開展績效評價的技術工具—績效評價個性指標體系也應嚴格依照績效目標設定。 (作者童偉系中央財經大學績效管理研究中心主任、教授、博士生導師，袁嘉琳系中央財經大學財經研究院研究生) |
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