后現代公共行政對服務型政府建設的啟示

2019年01月16日 09:18 來源：中國社會科學網-中國社會科學報 作者：周軍

　　公共行政理論是對社會現實條件進行批判與建構的反映，具有時代特征和時代精神，因而在不同時期呈現為不同的理論發展階段。當前，我們正身處全球化、后工業化進程中，社會現實條件正在發生變化，并日益呈現復雜性和不確定性的總體特征。面對這一社會現實條件，我們需要在批判與建構中對社會治理方案作出恰當的理論規劃和制度設計。后現代公共行政學者不僅積極接受后現代主義思潮的思想、觀點，更將其應用于公共行政的理論建構與改革實踐。

　　公共行政研究應重視事實因素和價值因素

　　作為一種新的社會文化思潮、思維方式和哲學基礎，后現代主義將批判的矛頭指向領域分化了的現代社會中各項思想文化成果以及現代性建構起來的理論、話語、價值觀。正是看到了后現代主義思潮的魅力所在，當這種文化思潮和話語敘事跨領域解構現代性并實現自我建構時，一些具有哲學、語言學、現象學知識背景的公共行政學者通過打破不同學科領域間的知識邊界和話語壁壘，建構屬于后現代公共行政理論與實踐的以真實、坦誠為基礎的話語敘事和理論范式。在這些學者中，以大衛·法默爾、休·米勒、查爾斯·福克斯、麥克斯懷特等為代表。

　　在學科建構和科學研究上，公共行政在自我建構與行政設計的方向上逐漸走上了科學化、理性化、工具化的道路。在后現代公共行政看來，公共行政研究以分析那些可觀察、可測度的事實因素為主，而相對忽視了民主、公正等價值因素。然而，公共行政的百年歷史告訴我們，改進公共行政的話語敘事和研究方法中的不足，并非易事。公共行政的各種運動都曾努力為其開出良方，建構更具學科生命力和理論研究活力的替代性方案。在后現代公共行政看來，公共行政以及這些糾正方案并沒有超出現代公共行政的理論范疇和話語體系。后現代的公共行政理論與實踐更加關注價值因素、現實關系及其情感，例如，法默爾提出的想象、解構、非領域化、他在性，米勒、福克斯提出的公共能量場等。

　　在制度設計和治理實踐上，公共行政理論與實踐正在面對一個新的社會現實，即全球化、后工業化進程帶來的多元化社會現實。與工業社會的領域分化但具有內在同一性不同，在多元化社會里，人的行為模式、需求意愿以及指導行為和需求的價值觀都呈現多樣化特征。這使得人們不再完全相信絕對的權威、專家，不再滿足標準化公共服務帶來的需求有限滿足。在民主制度設計上，公共行政所主張的“環式民主模式”未能完全反映民眾多元化的需求意愿。面對“碎片化”“多元論”“相對主義”的境況，后現代公共行政學者嘗試在承受現代性和后現代境況的沖突和挑戰下，提出與民主理想相一致的制度設計和治理方案。  

　　以實質民主為路徑實現公共性的回歸

　　當前，中國行政體制改革和公共行政理論創新正處在探索期和發展機遇期。面對全球化、后工業化的時代背景，立足中國行政體制改革的任務和公共行政理論創新的現實需求，我們看到，后現代公共行政及其理論建構方向對于深入分析中國公共行政理論與實踐問題具有一定借鑒和啟發意義。

　　我國公共行政理論與實踐的結合點之一是服務型政府建設。這一理論與實踐相結合的命題是中國學者為中國行政體制改革開出的良方，是為中國公共行政理論建構提供的創新方向。然而，我們對服務型政府建設的理論建構和實踐建設的整體性仍需加強，不同學科領域的研究者和不同層級部門的實踐者也需要加深交流。這迫切需要我們深入推進服務型政府研究，加快完善其理論體系建構和行動方案設計。盡管后現代公共行政不能為我們提供完整的方案，然而，它與這個時代相結合而提出的具有批判性和建構性雙重特性的一些論題、概念、視角，對服務型政府建設理論與實踐具有啟示意義。

　　以想象為思維工具，支持政府理論創新。作為一門務實的應用科學，公共行政的理論與實踐將理性視為其思維工具。而在后現代公共行政看來，公共行政同樣需要“想象”這一思維工具。可以說，公共行政理論與實踐是在低度復雜性和低度不確定性社會條件下產生和發展的，理性在公共行政的自我建構與自我設計中發揮了積極效用。而隨著人類社會邁入高度復雜性和高度不確定性的時代，理性的內在缺陷可能會影響尋求問題解決方案的想象力和創造力。服務型政府建設是在高度復雜性和高度不確定性的社會現實條件下提出來的，這就要求我們要善于運用人的想象力和創造力來尋求問題解決的創造性方案。而且，服務型政府建設是在創新時代、創新語境和創新精神下提出來的，這內在地驅使我們要充分發揮“想象”這一思維工具的積極效用。

　　以實質民主為路徑，實現公共性的回歸。后現代公共行政提出的民主行政方案，未能成功實現公共行政民主化的目標，但它卻將公共行政理論與實踐引向了民主化的命題。在這一時代命題下，公共行政民主化所要建構的民主模式是實質民主，所要建構的治理模式是體現公共性的合作治理。中國學者提出服務型政府建設理論，就是看到了社會治理結構的變革：線性結構被打破，網絡結構正在生成。這就為實質民主的實現和公共性的回歸提供了真實有效的結構性基礎。實質民主所蘊含的社會成員觀點、態度和意見依賴于社會網絡結構的支持、維護，并在促進社會治理模式創新中呼吁公共行政公共性的回歸。從根本上來說，服務型政府建設就是要通過治理模式創新——合作治理——來完成對實質民主的積極回應，并以實質民主為路徑實現公共性的回歸。

　　以他在性為基本原則，重構政府角色定位。基于社會網絡結構生成的現實條件，社會治理創新走向了建構合作治理模式的方向，政府是其中一個行動者。因而，在政府角色定位上，多元行動者的興起及其在治理體系中的積極作用改變了政府作為唯一治理主體的時代。在這一點上，服務型政府的角色定位可以從后現代公共行政學者提出的“他在性”理論建構思路獲得啟示。如果說在法默爾那里，他在性原則還只是行政人員層面上的，那么，在服務型政府建設理論中，他在性原則已經是政府整體層面上的了。在開展治理行動時，他在性原則對道德的他者提出了要求，即將他者放在首要位置。在政府與行政人員互動關系上，政府的他在性原則和行政人員他在性取向是相互建構的。通過確立政府整體的他在性原則作為社會治理合作行動的前提，能夠確保行政人員他在性取向的可持續性。因而，確立服務型政府建設的他在性原則，將政府角色定位在服務者、引導者和合作者之上，才能真正實現政府他在性的轉換，促進服務型政府建設的理論與實踐取得更加積極進展。

　　（本文系國家社科基金青年項目“社會治理創新中'行動者網絡’建構研究”（16CGL056）階段性成果）

　　（作者單位：南京農業大學公共管理學院）