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摘 要：鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分,鄉村治理對鄉村社會穩定有著重要意義。當前全國各地城鎮化快速推進,農村改革不斷深入,鄉村發展在遇到前所未有機遇的同時,問題也逐漸顯現,呼喚著新的鄉村治理格局。以江西省石城縣X村為例,以鄉村治理的多元主體為視角,梳理了X村進行鄉村治理的現狀,既有兩委之間的矛盾,也出現了農村民間組織發揮作用不足、村民缺乏治理主體意識、鄉村治理缺乏專業人才等問題。針對上述問題,可以通過引導和規范鄉村治理主體的行為,構建鄉村治理的良好格局,從而實現鄉村治理的目標,推動鄉村社會良性健康發展。 關于“治理”一詞的含義，到目前為止仍是眾說紛紜。從詞源上講，“治理”(govermance)源于古羅馬的拉丁語，其原意為“控制、引導和操縱”。郭正林認為鄉村治理，就是性質不同的各種組織，包括鄉鎮的黨委政府、七站八所、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織,民間的紅白理事會、慈善救濟會、宗親會等民間團體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉下的事務管理好。[1]鄉村治理即鄉村公共權力對鄉村社區公共事務的組織與管理，在各種不同的關系和制度中去引導、規范各治理主體的各種行為，以最大限度地促進鄉村社區的公共利益和社區發展，強調政府與村民、自治組織的合作管理，從而形成良性互動的治理網絡。[2]一般來說，鄉村治理包含三個基本要素，即鄉村治理主體、鄉村治理客體和鄉村治理環境。鄉村治理的主體是基層自治組織、鄉村社會組織、村民，三者在鄉村治理的過程中各自發揮著作用，同時由于各自利益沖突、思維方式、發展狀況等，在鄉村治理過程中問題也不同程度地凸顯出來，需要更完善的對策加以正確引導，推進鄉村社會良性健康發展。 一、江西省石城縣X村的治理現狀（一）X村的基本概況X村位于江西省石城縣豐山鄉駐地偏東方向，距離鄉鎮駐地7.5公里。北接石城高田鎮，東南臨福建省寧化。地處山區，四面群山環抱，中部有塊小平地，X村河自東向西流，流至養馬塅與高田河交界處流往豐山。境內素有天然八景，即：龍潭跳珠、獅象霸口、懸崖瀑布、獅石仙書、古巖米穴、華峰占晴、二水朋交、芙蓉滿段。境內現有巖嶺電站、小坑電站、福田電站，曾設鋼鐵廠、香料材粉碎廠、榨油廠等。公路可通縣城、高田、寧化等地。 現轄19個村民小組，679戶，2979人，有耕地3431畝，人均耕地1.23畝，山地24860畝，以水稻種植為主，兼種西瓜、白蓮、煙葉、茶葉等經濟作物，素有“石城煙葉第一村”和“糧倉”的美譽。全村現有私營雜貨店8所，醫藥店1所，有線電視接收站1所，鰻魚廠2所，磚廠1所，2017年小型養豬場10家。2018年，根據國家對于養殖業的規劃政策，對村里的養豬場進行了規整，目前村里還剩3家小型養豬場。村中文風素來盛行，宋有進士劉復初，清有解元劉寅，均名播遠近，2004年在全鄉率先辦起X村村落社區志愿者協會并在X村人民禮堂辦有學習文娛活動中心。村里現有小學1所，幼兒園1所，因人口變遷及教學設施等建設問題，小學只設學前班至四年級。X村的村級管理主體主要包括兩部分———村黨支部和村委會。現有村黨支部書記、村委會主任、會計、文書、婦女主任共5名主要村干部。村黨支部書記由支部黨員投票選舉產生，村委會主任由享有選舉權的村民集體公開投票選舉產生，其他委員按得票數分別擔任職務，原則上協同管理村級事務。 （二）X村進行鄉村治理的主要情況1．建章立制，規范社區管理制度建設界定了國家權力與鄉村社會的界限,提高了民眾的道德水平,促進了鄉村社會的治安狀況和內部和諧,直接維護了鄉村政治穩定。[3]按照《中華人民共和國村民委員會組織法》要求，X村全面推行契約化管理，規范村干部行為。首先，根據村務管理條例，響應村民的要求，建立了村干部公平競選、公共事務民主決策、村務公開等制度，社區規章制度在探索中不斷完善，進一步規范了鄉村社區的管理，為村民參與公共事務拓寬了渠道。其次，村里不定期地開展學習生活會，通過組織村干部學習時政理論、法律法規、鄉村社區建設、村民自治、民主管理等內容，提高村委會成員思想政治素質和進行鄉村治理的理論水平以及實際工作能力，使村干部真正成為鄉村振興戰略的主要推進者，成為率領農民致富達小康的帶頭人。最后，對整個鄉村的治理進行了細化，以小組為單位，對每個小組的具體事務進行組內討論，涉及村整體的事務召開村民會議進行討論，推進了管理的規范化。 2．落實政策，共享發展成果長期以來,鄉村缺乏基本的社會保障體系,而村民利益得到保障有利于調動村民參與鄉村公共事務的熱情，有效提升了鄉村治理的整體水平。當前X村在保障村民基本利益的過程中積極貫徹國家相關政策，同時也采取了一系列符合自身情況的具體舉措。一是落實低保政策。2017年，低保戶有40人；2018年，農村低保戶有70人。低保救助按照困難程度每年按比例分設不同等級，享受不同的資助金額。二是精準扶貧。對困難戶進行幫扶，由駐村干部及村干部進行精準對接，帶領村民共同致富。為了鄉村社區的長遠發展，目前由鄉鎮政府牽頭將整個鄉鎮的困難戶集中起來共同創辦了一個薏米加工廠，廠里經營由鄉鎮政府派專人負責，困難戶每年都能從中分得紅利，并在一定程度上帶動了整個鄉鎮經濟的發展。三是救助工作。X村人民基本都參加了農村醫療合作，村里有1所私人衛生所，村民到衛生所就診也可享受國家規定的醫療保障，最低可報銷30%，最高可報銷70%，這項措施方便了農民看病，也使得貧困戶能夠“病有所醫”。同時對貧困大學生實施救助，村兩委對考上本科的貧困家庭學生資助8000元，對考上大專的貧困家庭學生也可根據困難程度給予一定的資助，這項資助既解了困難學生的燃眉之急，也有助于激勵貧困學生努力上進。 3．推進建設，滿足群眾需求X村的社區建設工作一直在不斷地完善。到目前為止，村民的居住環境得到了很大的改善，土坯房已基本改造成了磚瓦房，部分農民家庭還住進了別墅式的“小洋房”，鄉村社區面貌煥然一新。社區辦事處由以往幾十平米擴建到現在二百多平米，功能分區合理，方便了村民到村委會辦事。另外，在社區建設中X村還不斷加強了鄉村文化建設。一是舉辦戲曲表演。每年九月份，X村禮堂都會進行為期一個月的黃梅戲、京劇等戲曲表演活動，表演內容豐富，主題鮮明。每場表演都以歷史事件為主線，揭示其蘊含的道理，村民在觀賞完表演后或多或少都會對故事及其人物發表自己的看法，村民的精神文化需求得到了極大的滿足。二是建設村圖書館。在禮堂旁還設立了村圖書館，圖書館內的書籍涉及范圍較廣，滿足了不同層次村民的需要。圖書館設有專人管理，村民借閱方便。三是加強生態文明建設。X村積極貫徹黨中央提出的新發展理念，打好藍天保衛戰，在經濟、政治、文化發展的基礎上推進生態文明建設，在每個村小組都設有垃圾分類回收桶，同時積極宣傳垃圾分類的相關知識，加強對村民進行垃圾分類的知識普及教育和引導，努力打造秀美鄉村。 4．計劃生育，構建幸福家庭自20世紀70年代始，計劃生育成為我國的一項重要工作，尤其1982年把計劃生育確定為基本國策寫入憲法，全國各地都展開了計劃生育政策的落實工作。計劃生育在福村進行得最深入的是在20世紀90年代，每個村小組都貼有“少生優生，幸福一生”的標語口號。當時村民意識不強，村中大部分育齡婦女都有過逃避計劃生育經歷，也因多生超生繳納過不少社會撫育費。2016年全面放開“二孩政策”后，X村對計劃生育工作進行了新的部署：一是堅持計劃生育目標管理責任制。繼續堅持計劃生育政策，著力提升計生服務管理素質和管理水平，積極貫徹中央政策。二是抓好計生服務管理。村黨支部和村委會積極配合婦女主任工作，不斷完善計生服務基礎設施，進一步提高村民計生意識。三是扎實推進幸福家庭創建。深入貫徹落實國家規定的計劃生育獎勵優惠政策，深入做好計生特殊家庭的關愛幫扶工作，加強對計生特殊困難家庭的經濟資助、日常幫扶、心理關懷等工作。 二、江西省石城縣X村治理存在的問題分析（一）村兩委對自身職責認識不到位引發矛盾村黨支部書記和村委會主任是兩個權利合法性來源不同、性質和職能不同、工作重點和工作方式不同、制約機制完全不同的領導職務。[4]如果兩種職務所肩負的使命發生沖突，需要兩者主動積極地協商調和沖突，解決問題。然而，由于鄉村治理的體制機制存在缺失，村兩委在思想觀念上也存在沖突，因而在鄉村治理的過程中不可避免地存在片面強調權力、互相推諉扯皮的問題。 X村的村黨支部和村委會原則上應該協同管理村級事務，但是村兩委對各自職責缺乏正確認識、分工不明確。具體表現在村里事務均由村黨支部書記負責，村黨支部印章和村委會印章均由會計管理，村民需簽字蓋章的材料直接找會計，無需報告村委會主任和村黨支部書記，村委會主任實際形同虛設。而村委會主任則認為自己是一村之長，對村中事務應該有決策權，從而在村級事務管理中與村黨支部書記存在著諸多矛盾。村黨支部書記、村委會主任不是齊心協力為鄉村謀發展，而是在鄉村治理中相互頂牛、“分庭抗禮”，給鄉村治理造成了極其惡劣的影響。2015年關于村集體共有的綠茶山發展事件就是一個典型。據調查，當時村里召開村民會議共同商量如何開發利用好這片茶山，在討論的過程中村民分歧很大，而村兩委不僅沒有進行正確引導，還因各自利益糾紛起了沖突，結果擱置了近半年時間，最后由村黨支部書記決定，將茶山草地承包給了外地商人。村兩委的矛盾沖突在公章持有、重大村務決策、村財務管理方面都有所體現。村兩委關系問題是我國鄉村治理中長期存在而且非常普遍的問題。在我國鄉村治理實踐中，村兩委對各自所應該履行的職責并不明晰，統管包辦、越俎代庖、互相推諉扯皮時有發生。 （二）社會組織未能充分發揮其作用隨著經濟合作組織在發展過程中因成員間的利益糾紛、資金短缺等問題的存在，其助推鄉村經濟發展的作用越來越弱。以前，X村每次召開涉及村級經濟方面的會議，經濟合作組織的成員都會積極參加并出謀劃策，但近年來卻只有村干部和少部分村民參加討論，而且也因利益沖突往往導致最終的決策由少數村干部決定。在發展過程中，經濟合作組織的組織化程度逐漸下降，創立時期參加的成員要么退組要么不關注組織發展，經濟合作組織逐漸淡出村民的視線，村里的年輕人普遍不知道還有經濟合作組織的存在。另外，紅白理事會的成員也呈逐年遞減的趨勢，“老齡化”異常嚴重，16個會員中最年輕的48歲，而且紅白理事會只參加白事，村民辦紅喜事已經不請理事會成員，就算參加活動也只是其中的少部分積極分子。 農民的組織化是指農民為了更好地實現、保護和促進自身的經濟利益而聯合起來形成的各種經濟和政治組織的行動和過程。[5]由于體制機制、經濟狀況、文化發展等方面存在的問題，農村社會組織的發展受到諸多限制，嚴重影響其社會自治功能的發揮。首先，X村的兩委組織作用發揮基本正常，但村婦聯、村共青團等組織發揮作用還遠遠不夠。其次，合作社等經濟合作組織在以前受政策支持發展比較快且有一定的實際作用，但是隨著改革開放的不斷推進，鄉村的年輕人都往大城市擠，這些鄉村經濟組織的作用越來越弱，甚至走向消亡。另外，農村紅白事理事會、老年人活動中心、社區志愿者協會、學習文娛活動中心、農民專業協會等一些民間組織發展也比較滯后，滿足不了鄉村經濟社會發展的需要。 （三）村民缺乏治理主體意識，參與積極性不高農民群眾既是鄉村治理的受益者，又是鄉村治理的參與者，“生于斯，長于斯”的他們最清楚鄉村社會的狀況與需求，也最有權利對于可以改變他們生活的政策措施充分發表發自己的意見。[6]絕大多數X村村民的權利義務意識不強，面對村級公共事務經常置身事外，不會積極、主動地去了解并參與其中。具體表現在：一方面，村民對自身職責認識不到位，沒有把自己當作鄉村治理的主體，每次村里或者組里召開集體會議的時候，大部分村民覺得自己去不去都可以，反正就是聽個別人發表意見；另一方面，村民沒有充分發揮民主決策的作用。村民會議是村民參與民主決策的重要平臺，但由于村民主體意識不強以及受傳統鄉村治理模式的影響，村級事務的決策者往往都是少數主要村干部，民意未能為科學決策提供可靠保證。 《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》都明確規定，在我國農村實行基層民主制度即村民自治制度，村民委員會是由村民以無記名方式直接選舉產生的實行自我管理、自我教育、自我監督、自我發展的基層性群眾自治組織。[7]然而每到村委換屆的時候，候選人送禮拉票、宗族勢力之間拉幫結派等亂象十分嚴重。調查中發現，絕大多數村民對于村民決策會議、村民選舉大會不感興趣也不太愿意參與，對村務公開的形式和內容雖不滿意卻也將就著不去理會。 （四）鄉村治理缺乏專業人才，治理成效不理想鄉村人才的流失，影響著鄉村治理的效果。改革開放后，大量農民選擇進城務工，我國農民開始了大規模、長距離和長時間的流動，鄉村精英也紛紛外出謀求更好的發展，導致了一些地區出現鄉村空殼化現象。在中國，城鄉二元格局導致的巨大差距，加劇了城鄉之間的流動。就地域而言，中西部地區大量流入東部發達省份，尋求發展機會。東部地區的各省份間、省內城鄉之間也產生了大量的人口流動。這些流動人群有著各種各樣的目的，如上學、經商、務工等，給城市提供了豐富的勞動力資源，而農村的人氣不斷衰退。農村人才尤其是農村能人的流失，導致農民致富缺少帶頭人，也帶走了鄉村建設的社會資金，影響著農村的經濟社會發展。從這個意義上說，農村精英的流失是導致鄉村社會生產生活出現衰敗情境或無序現象的主要原因。 農村人才資源不僅是農村經濟社會發展的關鍵，也是保持農村社會穩定的基礎。[8]調查中，村民和村干部普遍認為年輕人都往外走，不甘心在鄉村發展。X村現有的村干部最高學歷是初中，并沒有掌握關于鄉村治理的系統理論，開展工作完全按上面的政策規定和自己的經驗，也往往因為對政策的解讀不到位而造成工作的失誤，進一步激化村民與村干部的矛盾。鄉村治理人才不足，對鄉村社會各項事業的發展都會產生嚴重影響，同時也嚴重制約著鄉村自治力量的提高，鄉村社區自治組織缺乏后備人選。以村委換屆為例，農村勞動力的過度外流不僅造成參選選民不足，而且選舉程序有時也被破壞。同時，大量人才外流還導致了“選誰”的難題，即大家素質普遍差不多，無法選出真正有能力的人來帶領鄉村發展。鄉鎮雖然有駐村干部，但是基本都不會長期在村里。鄉村治理方面缺乏有知識有經濟能力的專業人才，以致鄉村社會長期得不到發展。鄉村組織也因為沒有新鮮活力的注入而日益衰弱，紅白事理事會、社區志愿者協會、學習文娛活動中心、農民專業協會已經多年沒有新成員加入。 三、完善鄉村治理的具體對策鄉村治理是國家治理在基層農村的反映，進行鄉村治理，需要一套科學的、完備的治理體系予以保障，需要因地制宜、科學合理的治理措施予以規范。 （一）完善兩委成員職責分工，協調兩委關系村黨支部和村委會是兩個性質和功能不同的鄉村自治組織，他們之間關系如何協調，是《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來理論界和實踐界一直研究和討論而久未解決的基本問題。[9]為了破解村兩委矛盾關系難題，各個地區也形成了一些各具特色的經驗模式，如一肩挑、青縣模式、兩票制工作法等，取得了一定的成效。但筆者認為，正確處理村兩委的關系最根本和首要的問題是完善兩委職責分工，各司其職，在合作與交流中協調兩者關系。村黨支部管理農村中的“大事”，例如對農村的發展方向的引導、基層黨組織建設等；村委會則主要負責日常村務，如計劃生育政策的落實、民事糾紛的調節、社會治安的維護等。兩委各自分工負責，有利于鄉村治理工作全面有序開展，從而使村兩委的作用都得到充分發揮。明確兩委職責的同時還要抓好兩委的協作，只有村兩委領導班子共同努力、團結一致才能實現鄉村社會的有效治理。 實現村兩委關系的協調合作要求村黨支部和村委會不斷改變處理村務工作的態度，更新鄉村治理的理念，由“我指揮你干”轉變為“你我協商著干”，由“包攬一切”轉變為“分工負責”。農村基層黨組織在工作中要充分聽取村級組織的意見，用民主協商的方式，調動他們工作的積極性和主動性。由“單打獨斗”轉變為“團結作戰”。村委會要自覺接受農村基層黨組織的領導和監督，事關村民利益的大事要及時向黨組織匯報和討論。村兩委應該定期公開村務情況，接受村民的監督，虛心接受村民的意見和建議。村黨支部要搞好協調服務工作，避免行政命令式的工作作風，發揮好領導核心作用。村委會要努力做好村務工作，當好村黨支部的參謀助手。 （二）創造社會組織健康發展的良好環境，充分發揮其作用社會組織是協調國家利益、集體利益和個人利益關系的中介，也是化解矛盾、緩和沖突的潤滑劑、稀釋劑，是維護社會穩定的“安全閥”。[10] 鄉村社會組織的健康發展，組織自身的努力是必然的，同時也要創造良好的外部條件。一要創造良好的鄉村治理制度環境。建立健全社區組織的機構設置，規范各個組織的職能；健全社會組織的運行制度，保證社會組織正常有效運作，從而發揮其應有的作用；規范社區組織的管理權限，防止社區組織因無人管理而出現散漫不作為現象。二要創造良好的經濟環境。經濟環境主要是指支撐社區組織長遠有序發展所需的資金投入以及市場秩序。農村社區組織要實現長遠穩定運行，就需要一個良好的外部經濟環境，為鄉村社會組織的健康發展提供堅實的經濟基礎。同時鄉鎮、村委應充分認識到鄉村社會組織的作用，重視對鄉村社會組織的幫扶，加大融資扶持力度。三要營造良好的社區文化環境。社區文化環境指的是積極向上的文化氛圍，重視對村民的教育宣傳和思想引導，讓廣大村民深入認識社區組織的重要性，理解、支持社區組織的發展，并積極投身于農村社區的組織建設。 社區組織為村民提供了更多的利益表達的渠道，鄉鎮政府與村兩委應主動推動鄉村社會組織發展，建立社區組織內部管理機制和外部引導扶持機制，為社區組織提供更寬松的政策環境，充分重視鄉村社會組織的作用。如鄉村經濟合作組織、社區志愿者協會、學習文娛活動中心等組織，不僅有利于提高村民的參與意識，而且有利于村民利益的表達。 （三）加強社區文化建設，提高村民的公共參與意識和能力文化對人的影響是潛移默化的，農村社區的文化氛圍在一定程度上引導著鄉村治理主體的行為。在協商民主發展的今天，要求政府與公民平等的協商，鄉村治理自然也要求村干部與村民平等的協商。健康的社區文化對鄉村治理主體行為、工作起著正向引導作用，有利于提高村民的參與意識，調動村民參與公共事務，從而提高他們參與農村社區治理的能力。 應該如何提高村民的公共參與意識和能力呢？一要大力發展農村教育。公共集體意識是對現代化公民的基本要求，促進教育的現代化才能培養與時俱進的合格公民，所以，政府應該加大農村地區的教育投入,為村民提供更多的受教育機會。二要增強村民的民主意識。思想是行為的先導，充分利用現代傳播媒介宣傳民主思想，提高公民的參與意識。三要建立健全村民參與公共事務的平臺。村民參與公共事務的意識一定程度上有賴于他們是否有參與的平臺，參與的平臺是否完善也直接影響村民的參與興趣。參與不同的平臺事務，村民的利益能夠更有效地表達，能夠提高村民的利益表達能力、融入集體能力。現代社會是開放、互動的社會，每個人都是集體的一份子，每個人都有為集體發展貢獻自身力量的義務。只有大家一起參與其中，為集體發展出謀劃策，才能推動集體穩步發展。鄉村自治過程中村民的力量是不可忽視的，只有通過培育和繁榮社區精神文化，不斷提高村民的公共參與意識，才能有效引導村民積極投身鄉村建設。 （四）完善人才培育機制，吸引專業人才參與鄉村治理專業人才擁有專業的鄉村治理的知識，具有較強的鄉村治理能力。面對農村黨員隊伍老化、年輕人大量外出、鄉村治理人才缺乏的困境，建立科學合理的村治精英培育機制十分必要。X村至少有十年沒有換過村黨支書記，也基本上沒有發展年輕人入黨。走訪時村支書曾告訴筆者：“現在農村很多年輕人才都不愿擔任村干部，到外面去發展了，剩下的村民根本沒有能力管好自己的事情。村民自治應該引入外部力量尤其是優秀的年輕人來支持新農村的建設。”要打破這種村治精英培育機制不暢的局面，可以嘗試打破以村為界的選人用人模式，廣納吸收并大膽使用社會人才。一是加大大學生村官的選調力度。可以招募、支持優秀大學畢業生到國家級貧困縣從事精準扶貧和創新創業。優秀大學畢業生有扎實的理論知識，鼓勵他們到農村基層實踐，既可以提高他們的社會實踐能力，又可以充分利用他們的學識指導鄉村振興發展。二是選派干部到鄉村掛職。針對一些地區鄉村人才流失嚴重，基層黨組織的干部隊伍弱化的情況，應改變村人治村的村治傳統，從縣鄉下派干部駐村主持村務工作，為鄉村治理注入新鮮血液，有效激發基層黨組織的活力。三是加強人才隊伍的培養。鄉鎮政府要重視農村后備干部的培養，為農村基層民主的發展提供源源不斷的優秀人才，從而推動鄉村社會健康有序發展。 四、結論鄉村治理是解決“三農”問題的基礎和關鍵。黨中央高度重視鄉村振興發展，推出了一系列鄉村治理、建設、發展的政策舉措，為鄉村有效治理目標的實現提供了強有力的政策支持。中國特色社會主義建設進入了新時代，進行鄉村治理需要站在新的歷史方位，運用中國特色社會主義治理理論，結合鄉村實際情況，構建一套科學系統、規范有效的鄉村治理體系，落實好鄉村振興發展戰略，為實現國家富強、民族振興、人民幸福的中國夢奠定堅實的基礎。 作者簡介： 賀新春(1978—),男,贛南師范大學馬克思主義學院副院長、副教授,中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生,研究方向為馬克思主義中國化；; 溫淑婷(1994—),女,贛南師范大學馬克思主義學院碩士研究生,研究方向為中小學思想政治教育與管理。(江西贛州341000); |
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