【原】如何做好城中村社區治理？ | 案例分享

社工客 2020-12-31

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出品 | 社工客（ID：shegongke）

作者 | 第三季原創作者·張一可

單位 | 深圳市新現代社工服務中心

深圳市由40年前的小漁村發展成今天的國內一線城市，開創性的改革速度及成績受到全世界矚目。但是，在共建共治共享的社會治理格局下，傳統住房與現代建筑的交織形成了深圳獨特的城中村面貌，也成為社會治理中的痛點及難點。

城中村一直以較為低廉的房租、臟亂擁擠的環境、外來“勞動附加值低產業人口”聚集地、各類風俗文化交織而被貼上“農民房”、“筒子樓”等社會標簽，政府則以“城中村”形成文件標簽。

在政府探索“城中村”綜合治理的背景下，本文以深圳S社區為基礎，以社區治理型社會組織項目培育實踐為例，結合城區城中村實際現狀，從城中村面臨的問題、社區背景、社區需求分析、實施步驟、實施成效、問題及反思幾個方面粗淺分析項目經驗，供其他社區社會工作者參考。

一、城中村的“民眾印象”

城中村是深圳市城市發展特定階段的歷史產物，城中村治理面臨復雜性社會問題，可以簡要總結為以下幾類現象：

（一）人居環境不友好

城中村以密集的“筒子樓”,高矮不同的底層建筑所組成，“握手樓”、“農民房”等標簽成為城中村生活的代名詞，整體生活環境較為擁擠，人口密度大，人均居住面積較小，生活公共空間有限，配套設施不完善，村內道路狹窄，道路錯綜復雜，安全隱患較多，人居生活條件與新建成小區相距較大，成為城市發展中的“低洼地帶”。

（二）安全隱含眾多

由于城中村以自建樓、村建樓為主，因建筑標準相對較低、使用年限相對較長使樓內存在很多安全問題，直排式熱水器、房屋用電安全、人口居住過多等問題經常存在。

尤其是深圳經濟發展后，城中村變為本地房屋租賃權所有者的租賃生意后，保障租房收益的較高水平成為權益擁有者的首選，私自改建、改裝、多租賃等現象也屢見不鮮，二手房東也普遍存在，政府安全管理難度大，對預防性安全體系建設造成不利影響。

（三）人口綜合素質不高

由于城中村生活配套條件及生活環境的舒適程度較低，加之建筑密度較大，便成為深圳城市房屋租賃中的“低價值地區”代名詞，又因深圳每年外來人口眾多，租房需求大，相對低廉的租房價格自然就成為收入相對低的來深建設者的首選，以犧牲生活品質，換取更多的經濟可支配權，因而收入相對較低、對租房選擇空間有限的外來務工人員成為了城中村的租房主力。

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（四）形成產業“聚集地”

城中村通常需要勞動密集型產業或服務業吸納勞動人口，因而城中村旁類似于紡織企業、生產簡易制品企業、餐館服務業等成為城中村居住人口的就業去向，這就導致相關企業聚集吸引相對應的人口聚集，而相對應的人口數量吸引更多中小企業在附近“安家”，這樣相輔相成就衍生出“中心企業+城中村外來務工人員”的地域性特點，因而政府中小企業管理方面也面臨一樣的管控難題。

（五）社區治理“無從下手”

城中村因建筑年代不同、建筑規范參差不齊、整體設計規劃不合理、人口素質差異較大、人口流動性大等原因導致產生社會治理問題類型多樣、治理難度大、治理缺乏有效方法的現狀，尤其社區具備屬地管理的職責，因社區地位低、缺少執法權、政策支持較少、行政事務過多等因素使社區治理能力較弱，難以應對日漸增長的社區問題，使社區服務也面臨體制性“天花板”及“時代性”問題。

二、社區背景

（一）地理位置：S社區位于深圳市中心城區，地理位置較為優越，附近交通較為發達，擁有多條公交線路，比鄰地鐵站；

（二）社區環境：社區內以城中村建筑為主，包含部分加工工廠及現代居民小區，屬于混合型社區，城中村建筑主要由原有村建集體住房及部分自建樓、統建樓組成，社區內主要道路較為狹窄，樓與樓之間較為密集，建筑高度參差不齊，建筑密度大，居住條件及公共衛生狀況不堪；

（三）社區人口：根據S社區調查統計人口數據，外來常住人口占社區總人口的比重超過90%，人員構成混雜，人口總數接近3萬人，社區人口流動性大，流動人口更新率達到年均40%，城中村中以租客為主，占比超過99%，從業人員較多以低端密集型產業、餐飲服務業及城區衍生服務業等謀生；

（四）社區經濟：社區內包含實業工廠、零配件加工廠、紡織加工企業、餐飲業等，這些中小企業提供了大量的就業機會，此外由于社區人口生活需要衍生出部分服務業也吸納了一定的勞動人口，例如電動摩的、搬家拉貨、二手房東、便民維修等；

（五）社區社會組織：社區正式成立的社區社會組織較少，除社區擁有自己的義工隊伍及老年舞蹈隊伍外，沒有其他類型的社區社會組織。已有的兩只隊伍面臨義工隊伍骨干能力較弱，管理及策劃能力不足，人數增長有限，服務社區居民能力不足。

三、社區需求分析

（一）項目的需求評估

1.評估對象

社區主要領導、社區相關工作人員（安全專員、社區網格員、社區警察等）、中心項目負責人（社會工作者主任）、社區居民等。

2.評估方法

（1）觀察法：在社區實地觀察社區環境，從網絡、社區宣傳板、訪談中觀察不同人員表達的內容，用以觀察及理性分析需求評估所需信息。

（2）訪談法：訪談法是社區調查中經常用到的方法，針對不同訪談對象及調查需要列明訪談提綱，以訪談的形式了解相關信息。

（3）文獻研究法：一方面根據研究情況，查找類似的相關文獻，例如研究文章、參考案例等內容，用以參考；另一方面，查找社區關于相關工作的總結及計劃等內容，更好涉獵有用信息，匹配項目設計需要。

（二）評估初步內容

社區主要領導：社區治理中平安建設方面存在一定難度，廠房及部分物業安全意識需要提升，社區網格員網格管理難度大，社區房東較多難以整合，對房屋有效管理及租客社區融入方面面臨一定壓力，需要專業服務引導。

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社區網格員：社區人口流動性大，加之房屋數量多，網格員職責是要完成“四個實有”信息及其他相關部門信息采集的任務，加之經常遇到租客不在家、采集信息不配合、聯系房東較為困難的情況，社區網格管理服務難度大。

社區警務室：社區人口較多，流動性較大，社區也從智慧社區建設上加強了攝像頭、身份證刷卡進門登記等科技手段，但仍然存在居民安全意識方面的問題。

社區項目負責人：社區人口整體素質參差不齊，以打工者為主，因為流動性比較大，因而社區服務對象以青少年、親子群體為主，“老人帶孩子”的現象也相對突出，社區整體老人文化素質偏低，社區內缺少社會組織，居民服務性社會組織較少，居民骨干隊伍人數不多，居民參與及社區意識不強。

社區居民：平時社區參與比較少，詢問居民對于消防用電安全注意事項很多基礎常識不了解，居民安全意識整體較弱，兒童掌握程度不高，學校相關教育仍相對不足，居民知曉社區經常搞安全宣傳但很少主動學習參與，宣貫效果不夠明顯。

（三）評估后綜合分析

從不同對象反饋而言，主要存在以下幾點問題及不足：

第一，社區管理人員的能力與重視程度不夠。社區黨委及社區工作者的思維意識和綜合能力存在一定短板，對治理型社會組織的建設理解深度不足，對社區治理的有關知識儲備不足，社區針對社區平安治理需要的舉措發揮作用有限。

第二，社區宣傳及教育功能發揮不足。宣傳教育功能是社區的重要職能之一，尤其是在社區安全、鄰里關系、風險預警等方面發揮重要作用，而社區現有宣傳形式、宣傳成效存在高投入低產出的情況，深入性及有效性不夠明顯，社區居民安全意識有待提升。

第三，社區缺乏治理型社會組織。一方面，社區社會工作者更加注重專業上的服務與管理，以提供直接服務的形式為主，以居民自發性組織為主線的工作主線尚未形成。

另一方面，社區治理是近幾年興起的概念，從概念的具體化概括及參考模式仍缺乏體系化的指導，社區工作者或社會工作者工作對“社區治理”理念及實踐路徑缺乏參考，對于社區治理更多以思維意識存在而行動不足。

第四，社區平安建設需求突出。因城中村人員流動性大，人員素質差異較大，安全隱患較大，居民安全意識較為薄弱，如何發動群眾，建立骨干，形成更加有效的預防機制，是這種社區面臨的突出問題。

（四）工作思路

根據社區實際情況，社區主要領導認為社區在平安建設及出租屋管理面臨的治理問題突出，因而需要有針對性的設計項目強化企業、居民安全意識。

本項目結合專業思考與流程設計，決定以提高社區與企業、居民的聯動能力為著眼點，嘗試構建以“社區黨委+專業人才+社區組織+企業居民”的聯動鏈條，更好形成聯動效應，提高社區企業及居民骨干的參與，引導形成黨委引領、黨員群眾參與的社區動員模式。

四、項目實施

（一）項目目標

總目標：圍繞平安社區建設需要，孵化社區治理型社會組織，開展多樣化組織活動；

分目標：

1.培育社區治理型社會組織，培養組織骨干能力，完善管理機制，引導骨干自主開展活動，提高團隊組織力；

2.促進社區內各類居民組織相互溝通，引導不同組織合作開展社區活動；

3.制定社區居民公約，引導社區義工及企事業單位積極宣傳公約；

（二）項目執行前期準備

1.社區走訪

根據社區組織成立的需要與社區主要領導溝通確定項目對接的人員；走訪社區項目負責人（社會工作者主任）爭取獲得人員支持，明確項目期望及聯動需要；針對社區存在的隊伍的負責人，要了解社區隊伍建設的脈絡，更好了解隊伍成立的核心和特制。

2.實際走訪

（1）走訪思路。

一方面針對社區平安管理需要，聚合轄區企事業單位力量，建議社區領導將社區企事業單位、物業等負責人召集，開展平安治理溝通會議，引導負責人參議社區事務。

另一方面，針對于城中村住戶的安全問題，走訪各類房東和二手房東了解房東生活及租客情況，在走訪中注重尋找愿意參與社區事務、具有一定管理能力的候選人，著重記錄相關人參與意愿，為后期組織報備做準備。

（2）走訪結果。

社區領導給予活動大力支持，由社區工作人員負責召集相應負責人，召集難度較小。

走訪房東過程中遇到困難，社區網格員對房東熟悉度不高，并且房東屬于松散型的群體，且以中老年群體為主，參與積極性不強，缺乏統一集體意識，在走訪中發現5個相對積極的骨干，需要與網格員溝通多方了解人員情況進行具體化安排。

3.溝通反饋

在實際走訪后，與主要領導確定對接工作人員及可能的組織事宜對象，并對組織建設預期及路徑進行溝通，確保選擇用人的準確性兼具組織帶領能力，讓部分社區工作人員參與到組織建設中，更好推動組織建設。

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（三）項目執行做法

筆者從不同類型組織建設及其他組織參與方面贅述項目開展情況；

1.平安組織建設

針對于組織建設開展以下幾個方面工作：

（1）完善組織架構及職責。

首次會議由主要領導召集轄區部分各企業、事業單位、物業等組織負責人，共同討論組織建設工作、組織職責、工作內容、負責人選舉等工作。

最后選定由社區內物業口碑好、能力強的黨員負責人擔任主要負責人，企業及事業單位負責人擔任副職，形成物業、企業、事業單位共同參與的組織領導架構，社區工作人員負責協助組織運維管理工作，并根據平安建設需要劃分消防安全、教育培訓、環境治理三個工作組。

（2）完善定期會議機制。

首次例會確定每兩月1次的定期例會頻率，每次會議主要包括3個環節，近期市內平安相關工作形式政策及案例解讀、總結上一階段組織工作成效、商討下一階段前各組服務計劃，引導組織成員負責開展相應活動，專業人員全程參與會議引導負責人主持會議并共商服務內容。

（3）加強人員培訓及支持。

首先，針對組織成員的不同需要開展多類培訓，包含平安知識講解、社會組織能力建設培訓、成員單位參訪學習等培訓活動；

其次，根據成員單位每年各自組織與平安建設相關活動納入社區該類活動總體安排，以這些活動為聯動基點，更好聯動各類組織成員參與和合作；再次，定期與不同小組成員進行簡單溝通，包括活動名稱、主題內容、主題形式、分工等，加強不同成員間的合作；

最后，引導支持開展活動，在活動中根據不同小組主導或協助策劃開展活動，引導組織成員發揮作用，促進團隊凝聚力的形成。

（4）推動社區黨委定期聯動。

針對各類參與企業開展定期走訪了解企業動態，著力解決企業問題，此外，針對社區各類組織召集主要負責人定期開展交流活動，促進各類問題的有效解決。

2.房東類型組織建設

針對房東、二手房東組織開展以下工作：

（1）獲取支持，深入調查。

一方面，爭取社區領導的支持，由社區網格長負責配合項目開展，更好調動社區網格員參與；另一方面，對社區網格員進行訪談，了解其工作內容及所知悉房東的現狀，對部分積極參與社區活動的房東進行采訪，摸清房東實際情況，主要調查房東生活狀態、租房管理現狀、管理習慣、管理面臨的問題等方面。

（2）完善組織架構，明確組織定位。

組織架構中由有影響力的房東做站長，由社區網格長擔當副站長，以城中村內長租公寓負責人、管理房屋較多的二手房東為主要負責人，由負責人組織會議召集工作，副站長負責日常策劃跟進等工作。

從組織定位而言意在形成初步的網格員與房東聯動網絡，形成組織初始團隊，為未來構建起“社區—網格員—房東—租客”的管理服務網絡打下基礎，更好發揮房東貼近租客的屬性，更好推動服務、宣傳、安全等方面的工作。

（3）形成管理與合作機制。

第一，注重科學統計。根據網格員走訪情況及租房信息數據情況進行交叉比對，初步形成社區內房東及二手房東數據庫，包含基礎信息、聯系方式、房東類型、管理實際區域等內容；

第二，建立溝通交流群。邀請房東加入溝通群，在群中可以交流社區問題，促進有效溝通和互相信任；

第三，完善溝通機制。加強社區網格員的培訓，在培訓的同時加強與房東的定期溝通意識，建立熟識關系，有助于工作開展。

（4）引導房東社區參與。

第一，注重宣傳管理。一方面，根據社區工作需要，通過微信等線上形式有針對性的轉發相關通知告知房東租賃管理、安全管理等相關通知等內容，另一方面，通過定期走訪宣傳相關知識，更好明確房東主體意識，加強出租屋管理。

第二，開展多樣化培訓。針對于房東走訪中反饋的問題有針對性的開展活動，包括法律知識宣講、安全知識宣講、政策知識宣傳等，從房東角度出發服務其現實需要。

第三，發揮房東“紐帶”作用。將房東視為聯動租客及政府的中間群體，可采取線下制作社區融合手冊，讓房東給新租客發放融合手冊促進更好了解社區環境及服務，線上可通過轉發信息等向租客提供更多安全信息，提高宣傳成效。

第四，完善問題處理機制。根據房東的反饋問題，針對合同糾紛、環境衛生、居民擾民等問題能夠聯動部門及時處理，針對于處理的問題社區無法聯動解決的長期性問題，定期在社區聯席會議上提出并針對性商議解決。

3.義工發展

針對于社區義工隊伍建設在自身項目開展的情況下與社區社工項目團隊聯合采取以下幾點措施：

（1）完善義工制度。

針對于隊伍建設需要，與社會工作者針對于現有義工隊伍的現狀出臺管理制度，從團隊使命、價值觀、團隊結構、隊伍安排、責任義務、進入及退出、會議制度、服務準則等方面做贅述，此外與義工骨干聯合商定，最后集體會議確定并執行。

（2）加強人員培養。

針對不同義工隊伍能力開展不同的培訓工作，根據義工隊伍數量進行針對性設計。

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針對于普通義工，每季度開展一次能力建設培訓，每季度開展一次義工崗前培訓，加強義工隊伍認知，培養團體凝聚力。定期根據義工隊伍骨干（年服務時間超過30小時）開展項目策劃、項目執行等能力提升培訓，更好促進義工隊伍骨干成長。

（3）拓展服務形式。

第一，針對原有的黨員及老年義工隊伍，開展“四大類義工服務”，社區治理服務包括垃圾清掃、環保宣傳、活動協助等服務內容，社區探訪服務包括拓展獨居老人探訪、黨員探訪、節日探訪等服務，社區課堂服務主要針對于部分有才能的居民開展社區公益課堂，例如老黨員故事課堂、公益書畫課堂、公益書法課堂等，社區策劃服務是指義工骨干針對于義工隊伍實際情況自行策劃活動，社會工作者提供支持；

第二，針對在學青少年義工服務時間需要，設立中心定點宣傳崗、老人家庭探訪、社區文化挖掘、宣傳活動協助等活動，針對親子需要開展戶外環保、文明勸導、義工體驗日等活動。

（4）注重激勵。由社會工作者根據義工隊伍情況及服務情況，開展年度義工表彰活動，建立愛心超市兌換機制，針對優秀義工優先推薦區、街道等志愿者評比活動，針對義工參與積極的，義工擁有活動優先報名權、外出培訓機會、公益資源體驗等機會。

4.公約宣傳

（1）嚴格遵守相應程序。

首先，由工作人員進行起草，并且社區工作人員等提出相應意見，逐步完善形成社區居民公約初稿。

其次，經社區聯席會議討論通過后，對外發布征求居民意見，對外征集5個工作日。

再次，征求居民意見后，征求居民議事會意見，綜合多方意見完善公約。

最后，對外公布正式居民公約征詢居民意見，公布5個工作日，無居民明顯意見后，正式對外發布。

（2）注重多渠道宣傳。

首先，開展社區公約宣傳活動，包括居民公約有獎問答宣傳，利用大小義工多次開展對外發放宣傳單張和講解公約內容，并對三小門店進行宣傳；

其次，利用兩個治理型社會組織會議時間展開宣傳，分散式對員工及進行宣講，擴大影響力；

最后，利用線上渠道讓有意愿參與宣傳的房東及企業家在朋友圈轉發公約信息，利用線下在企業、小區、重要節點張貼海報，擴大居民公約覆蓋面。

五、項目成效與反思

（一）項目成效

項目以社區平安治理需要為出發點，成立兩個治理型社區社會組織，為探索社區共建共治共享探索了新的路徑。

從組織形成而言，兩個組織具有一定的行政性需要而成立，組織人員中均有社區工作人員參與，同時也帶來了一定的社區資源支持，平安治理型組織主要以搭建溝通和合作平臺為主，房東類型組織更多以社區網格員為基點，聯動意愿參與的房東組成，人員參與積極性不高，人數相對有限。

從組織運營而言，兩個組織屬于孵化形成，因項目周期不足1年，平安類型組織團隊凝聚力剛剛形成，能夠形成一定的定期會議溝通機制，并且能夠參與社區治理，尤其在平安意識培養、聯動合作、有序參與等方面明顯增強，但房東類型組織因本身群里年齡偏大，參與積極性不高，運作難度大。

從組織發展而言，平安類型組織成員間能夠較好協作，在專業人員指導下，社區工作人員能夠協助及參與，組織成員按照分組依次溝通聯動完成相關活動，起到良好的成效。

房東類型組織除有近20人參與較為積極外，更多是松散型管理，因而組織發展相對滯后，更多需要加強走訪及建立關系，走向成熟期時間需要更長。

（二）項目反思

針對于項目執行的設計、預估、執行、評估整個流程中項目的成效進行總體反思，從社區意識、項目邏輯、有效聯動、品牌建設及宣傳、可持續性五方面簡要贅述不足及影響性因素：

1.社區意識

社區意識可以從三個層面進行思考。

（1）從社區治理現狀而言，缺乏基于本土化經驗的可操作路徑，更多依賴不同群體在政策下的發展，城中村也面臨較多的社會問題，治理情況更加復雜，治理型社會組織培育因此較為困難。

（2）從社區重要人物而言，社區書記對于組織發展至關重要，目前社區書記年齡總體偏高，大多在40歲以上，在創新思維及社區治理的理解深度不夠，對社區社會組織的建設及其思路缺乏總體規劃，因而在溝通中需要更好利用專業視角與體制邏輯相結合設計方案。

（3）從項目執行而言而言，社區工作人員更多以行政工作為主，對社會組織培育不了解，也難以發揮重要作用，社工項目團隊也缺乏社會組織培育經驗，需要更好予以引導。

2.項目邏輯

因不同社區情況不甚相同，因而要注重項目思維在設計中的應用。在項目中經常問自己項目設計的背景基礎如何，需求點及出發點，項目面臨的哪些問題分層及處理，項目聚焦的問題及原因，聚焦項目目的與目標，項目設計的人群、資源等要素，項目的介入及評估，項目遇到的問題及如何解決。

因而，項目的設計中邏輯的嚴密性關乎到執行的可行性，本項目中就存在由于對房東的了解而存在的服務設計偏差，后期對執行設計及內容進行調整。

3.有效聯動

因城市社區的“歷史性局限”使社區屬于陌生人社會，因而在聯動基礎方面存在弱勢，并且企業、個人參與社區治理的意愿較低，更需要基于共同社區需求點出發，發掘意愿參與人員，利用區內共同體互動因素，增強認知和形成不同個體的社會信任，更有利于組織的培養。

4.品牌建設與宣傳

在開展服務過程中要重視社區社會組織及其相應隊伍的宣傳，通過舉辦大型活動促進周邊居民的了解，尤其由相應組織舉辦活動，更好讓黨員群眾了解服務的主體和定位，舉辦社區社會組織宣傳日等活動，同時提供義工報名、咨詢等活動，這些宣傳是社區治理中促進居民對社區了解比較有效的方式。

5.可持續性

可持續性主要由社區工作人員意識、參與人員意識、資源的支持程度三方面影響。本項目雖然通過培養形成一定的機制及凝聚力，但由于項目周期較短面臨著組織支持的資源難以為繼，也面臨社區工作人員的重視程度不足難以有效開展持續性引導，組織發展的可持續性問題就面臨挑戰。

聲明：本文僅代表作者觀點，不代表社工客平臺立場。

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